Uzasadnienie
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Warszawskiego Zachodniego poprzez wskazanie Starosty, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku I. O. w sprawie zagrożenia zdrowia ludzi oraz środowiska w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną na nieruchomości pod adresem [...], gmina B. Z treści wniosku wynikało, że prowadzona na ww. nieruchomości działalność powoduje uciążliwości hałasowe oraz że mogło dojść do skażenia gruntu substancjami ropopochodnymi.
Powyższy wniosek został skierowany w dniu 27 września 2020 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie – dalej: "Regionalny Dyrektor". Następnie pismem z dnia 4 listopada 2020 r. Regionalny Dyrektor przekazał przedmiotowy wniosek Staroście Powiatu Warszawskiego Zachodniego, wskazując, że w myśl art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.) - dalej: "P.o.ś.". Regionalny Dyrektor jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń mających miejsce na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej – dalej: "MON". Zgodnie z ustaleniami organu, teren na którym położona jest ww. nieruchomość, nie należy do terenów zamkniętych, ustalonych przez MON, ani przez inny organ.
Ponadto w myśl art. 378 ust. 1 P.o.ś. organem, który może w drodze decyzji, na podstawie art. 362 ust. 1 P.o.ś., nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia jest starosta. Zgodnie z art. 379 ust. 1 P.o.ś. starosta sprawuje również funkcję kontrolną nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością. Zatem w przypadku przeprowadzenia interwencji w przedmiocie wniesionej skargi właściwy miejscowo jest Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego.
Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego, pismem z dnia 16 listopada 2020 r., zwrócił Regionalnemu Dyrektorowi przedmiotowy wniosek.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że byłby właściwy do prowadzenia postępowania wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek wynikających z art. 16 i 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz. U 2020 r. poz. 2187) – dalej: "ustawa szkodowa". Przepis art. 16 ustawy szkodowej nawiązuje do działań zapobiegawczych lub naprawczych. Nawiązanie to otwiera wyliczenie do pkt 1 i 2 art. 16 ww. ustawy. W definicjach obu tych działań, zawartych w art. 6 pkt 3 i pkt 4 ustawy szkodowej następuje nawiązanie do szkody w środowisku spowodowanej przez podmiot korzystający ze środowiska.
Ponadto art. 3 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej wymienia zamknięty katalog podmiotów korzystających ze środowiska, których działalność stwarza ryzyko szkody w środowisku. Dopiero spełnienie obydwu tych warunków powoduje powstanie obowiązku Regionalnego Dyrektora w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku - zgodnie ze wskazaniami art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej. Żadne z ww. warunków w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, a zatem organem właściwym powinien być Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego w sprawie. Na wstępie organ ten sprecyzował, że pismem z dnia 16 listopada 2020 r. przekazał ww. zgłoszenie jedynie w części dotyczącej możliwości skażenia gruntu substancjami ropopochodnymi do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie stosownie do art. 22a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.). W odniesieniu do zagadnień związanych z hałasem zawartych w zgłoszeniu podjęte zostały przez organ działania weryfikujące te informacje.
Dalej organ wskazał, że z danych ewidencji gruntów i budynków wynika, że nieruchomość pod adresem [...] stanowią działki ewidencyjne nr [...] z obrębu W., gmina B., na których znajdują się grunty rolne zabudowane (Br-RII oraz Br-PSIII). Biorąc zaś pod uwagę, że R. D. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą [...] Usługi Transportowe w dniu 1 stycznia 2008 r., to do ewentualnego zanieczyszczenia mogło dojść po dniu 30 kwietnia 2007 r. W sprawie zanieczyszczenia gruntu powstałego po dniu 30 kwietnia 2007 r. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie odsyła do P.o.ś., a wyłącznie do ustawy szkodowej. Z powyższego można wysnuć wniosek, że w odniesieniu do zanieczyszczenia terenów rolnych bez różnicy czy zanieczyszczenie gruntu zostało spowodowane przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska wymieniony w art. 3 ustawy szkodowej, czy też nie, ma zastosowanie ustawa szkodowa.
Organ nie podzielił także przedstawionej przez Regionalnego Dyrektora argumentacji, że w przedmiotowym przypadku nie są spełnione warunki określone w art. 16 i art. 3, a także w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej.
Mając na względzie powyższe, a w szczególności treść przepisu art. 7 ustawy szkodowej, zgodnie którym, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, Starosta Warszawski Zachodni uznał, że organem właściwym w sprawie zgłoszenia dotyczącego możliwości skażenia gruntu substancjami ropopochodnymi jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 362 ust. 1 P.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:
- – ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
- – przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Przepis ten ma zastosowanie do podmiotów korzystających ze środowiska, przez które, zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. a P.o.ś. rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 221) – dalej: "Prawo przedsiębiorców". Stosownie do art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 3 Prawa przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że osoba fizyczna – R. D. prowadzi zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu w sposób ciągły, tj. działalność gospodarczą, pod firmą [...] Usługi Transportowe. Zatem organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3, stosownie do art. 378 ust. 1 P.o.ś., jest starosta.
Na marginesie wskazać należy, że zakres ustawy szkodowej określony w art. 2 ust 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 9 ww. ustawy w związku z art. 3 pkt 20 P.o.ś. nie obejmuje działalność gospodarczej przedsiębiorcy, gdyż nie zalicza się ona do działalności stwarzającej ryzyko w środowisku w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy szkodowej, co wyklucza możliwość zakwalifikowania działalności przedsiębiorcy jako podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającego ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej. Ponadto ustawę szkodową stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku oraz spowodowanych przez inną działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej).
Ustawa szkodowa w art. 3 wymienia działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku i zakres ten nie obejmuje zdarzenia objętego tą sprawą.
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Powiatu Warszawskiego Zachodniego jako organ właściwy w sprawie.