Uzasadnienie
Wnioskiem z 22 kwietnia 2022 r. Starosta Pruszkowski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku (zgłoszenia telefonicznego) o przeprowadzenie kontroli w sprawie hałasu generowanego przez bezdotykową myjnię samochodową.
W uzasadnieniu wniosku Starosta Pruszkowski wyjaśnił, że interwencja telefoniczna została zgłoszona do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Na podstawie zgłoszenia pracownik tego organu sporządził notatkę służbową. Następnie pismem z 30 grudnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie przekazał wniosek Staroście Pruszkowskiemu, powołując się na art. 115 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Dodatkowo organ ten stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wszczynane z urzędu i prowadzone przez starostę na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś. Natomiast w ocenie Starosty Pruszkowskiego organem właściwym do przeprowadzenia kontroli jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie, ponieważ decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje starosta jedynie, gdy wystąpi przekroczenie tego poziomu. Organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska nie jest starosta, jak i nie jest wyposażony w odpowiedni sprzęt i laboratoria do wykonywania badań.
W odpowiedzi na wniosek Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wskazanie Starosty Pruszkowskiego jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie, który wskazuje na aktualne brzmienie art. 115a p.o.ś., zgodnie z którym obecnie nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy inspekcji ochrony środowiska. Pomiary takie powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 p.o.ś., w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. jest starosta. Zgodnie z art. 115a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od 23 września 2021 r., nadanym przez art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648) "w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". Przed 23 września 2021 r. przepis ten miał następującą treść: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". Zmiana polegająca na usunięciu z cytowanego przepisu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeby wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wynika to z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r., w którym wskazano, że w art. 115a p.o.ś. zaproponowano wykreślenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) z katalogu podmiotów wykonujących pomiary hałasu ze względu na znaczne obciążenie tego organu obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska i braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ (CLB GIOŚ). Jednocześnie ustawodawca zwrócił uwagę na możliwość wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 115a p.o.ś., przez organy ochrony środowiska z wykorzystaniem własnych akredytowanych laboratoriów lub zlecania przez te organy wykonania takich pomiarów innym zewnętrznym laboratoriom wykonującym tego rodzaju pomiary. Wykonana przed nowelizacją analiza decyzji określających dopuszczalne poziomy hałasu wykazała, że prawie wszystkie decyzje są wydawane na podstawie pomiarów wykonywanych przez CLB GIOŚ, w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, wykonywanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, lub w nielicznych przypadkach przez GIOŚ. Zatem powszechną praktyką samorządowych organów ochrony środowiska stało się przekazywanie wszystkich spraw z zakresu uciążliwości hałasowej, wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska w celu realizacji, przez przeprowadzenie kontroli, w ramach których CLB GIOŚ wykonuje pomiary hałasu. W sytuacji, gdy CLB GIOŚ nie posiada akredytacji na wykonanie specjalistycznych pomiarów hałasu (np. hałasu impulsowego środowiska), zachodzi konieczność zlecenia wykonania tych pomiarów, zewnętrznemu akredytowanemu laboratorium. Ustawodawca podkreślił, że taki stan faktyczny w znacznym stopniu obciąża zarówno organy inspekcji ochrony środowiska, jak i CLB GIOŚ, oraz faktycznie przyczynia się do wydłużenia postępowań prowadzonych przez organy ochrony środowiska, które oczekują na wyniki pomiarów hałasu. Dlatego ustawodawca uznał, że proponowana zmiana art. 115a p.o.ś. wskazująca, że podmiotami właściwymi do wykonywania pomiarów hałasu przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu są organy ochrony środowiska lub podmiot obowiązany do prowadzenia pomiarów hałasu, skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska. Jednocześnie w projekcie nowelizacji podkreślono, że proponowana zmiana zwiększy również efektywność organów inspekcji ochrony środowiska w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu, w ramach których CLB GIOŚ wykona pomiary kontrolne hałasu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obecnym stanie prawnym aktualna właściwość organu ochrony środowiska, czyli starosty co do wykonywania lub zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie powinna budzić wątpliwości.
Należy ponadto wyjaśnić, że jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do art. 115a p.o.ś., postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Związane jest to z tym, że obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, LEX online oraz orzecznictwo tam powołane).
Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją dotyczą poziomu hałasu, w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest Starosta Pruszkowski. Analogiczny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 września 2022 r. w sprawie III OW 4/22.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.