Uzasadnienie
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Kolskim poprzez wskazanie Starosty, jako organu właściwego do załatwienia sprawy uciążliwości hałasowej powodowanej przez Parafię pw. [...] przy ul. [...] w K., w trybie art. 115a ust. 1 i 3 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556) – dalej: "P.o.ś.".
We wniosku wskazano, że dopiero w przypadku przekroczenia poziomu hałasu określonego w decyzji właściwego organu wojewódzki inspektor ochrony środowiska, zgodnie z art. 298 P.o.ś. może wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Bez decyzji Starosty wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie posiada kompetencji do podjęcia jakichkolwiek działań. Ponadto aktualne brzmienie przepisu art. 115a P.o.ś. powoduje, że od dnia 23 września 2021 r., pomiary hałasu wykonane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (w tym zlecone do GIOŚ przez WIOŚ), nie będą mogły być podstawą do stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i wydania decyzji, o której mowa w art. 115a P.o.ś., przez właściwy organ ochrony środowiska.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Kolski wskazał, że nie jest właściwy w sprawach zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających. W ocenie Starosty nie wyjaśniwszy w postępowaniu kontrolnym, czy sposób użytkowania instalacji podlega, czy też nie podlega wyłączeniu spod zakazu art. 156 ust. 2 P.o.ś., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął, że w sprawie winna być wydana decyzja związana z ewentualnym przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu w trybie art. 115a ust. 1 P.o.ś. Dlatego też, z uwagi na brak danych wynikających z ustalonego stanu faktycznego, nie można z góry założyć, że w sprawie konieczne będzie wydanie decyzji w oparciu o art. 115a. Mając powyższe na uwadze Starosta wniósł o wskazanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle aktualnego brzmienia art. 115a P.o.ś. nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy inspekcji ochrony środowiska. Pomiary takie powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 ww. ustawy w sprawie wydania decyzji, o której mowa w jej art. 115a jest starosta. Przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021, poz. 1648) – dalej: "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.", od wejścia w życie tj. od dnia 23 września 2021 r. stanowi, że: "[w] przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". Przed dniem 23 września 2021 r. przepis ten miał następującą treść: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". O tym, że zmiana polegająca na usunięciu z ww. przepisu: "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przekonuje uzasadnienie projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w którym wskazano, że: "W art. 115a Poś zaproponowano wykreślenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej jako "GIOŚ", z katalogu podmiotów wykonujących pomiary hałasu ze względu na znaczne obciążenie GIOŚ obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska i braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ (CLB GIOŚ). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na możliwość wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 115a Poś, przez organy ochrony środowiska z wykorzystaniem własnych akredytowanych laboratoriów lub zlecania przez te organy wykonania takich pomiarów innym zewnętrznym laboratoriom wykonującym tego rodzaju pomiary. Analiza wydawanych decyzji określających dopuszczalne poziomy hałasu wykazała, że prawie wszystkie decyzje są wydawane na podstawie pomiarów wykonywanych przez CLB GIOŚ, w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, wykonywanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, lub w nielicznych przypadkach przez GIOŚ. Zatem powszechną praktyką samorządowych organów ochrony środowiska stało się przekazywanie wszystkich spraw z zakresu uciążliwości hałasowej, wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska w celu realizacji, przez przeprowadzenie kontroli, w ramach których CLB GIOŚ wykonuje pomiary hałasu. W sytuacji, gdy CLB GIOŚ nie posiada akredytacji na wykonanie specjalistycznych pomiarów hałasu (np. hałasu impulsowego środowiska), zachodzi konieczność zlecenia wykonania tych pomiarów, zewnętrznemu akredytowanemu laboratorium. Należy podkreślić, że taki stan faktyczny w znacznym stopniu obciąża zarówno organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ), jak i CLB GIOŚ, oraz faktycznie przyczynia się do wydłużenia postępowań prowadzonych przez organy ochrony środowiska, które oczekują na wyniki pomiarów hałasu. Dlatego należy uznać, że proponowana zmiana art. 115a Poś wskazująca, że podmiotami właściwymi do wykonywania pomiarów hałasu przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu są organy ochrony środowiska lub podmiot obowiązany do prowadzenia pomiarów hałasu, skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska. Jednocześnie należy podkreślić, że proponowana zmiana zwiększy również efektywność organów IOŚ w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu, w ramach których CLB GIOŚ wykona pomiary kontrolne hałasu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie. Dodać należy, iż obecne ukierunkowanie IOŚ, w większości przypadków, wyłącznie na wykonywanie kontroli wraz z pomiarami hałasu w celu wydania przez organy ochrony środowiska decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla danego podmiotu, faktycznie nie skutkuje ograniczeniem tej uciążliwości. Z doświadczeń IOŚ wynika bowiem, że dopiero nakładane na podmioty korzystające ze środowiska administracyjne kary pieniężne, obligują je do podjęcia działań mających na celu ograniczenie ponadnormatywnej emisji hałasu. Takie działania sankcyjne IOŚ może podjąć, gdy podmiot posiada już decyzję właściwego organu określającą dopuszczalne poziomy hałasu.".
Wobec powyższego kwestia aktualnej właściwości organu ochrony środowiska, czyli starosty co do wykonywania, czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w zasadzie, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.
W przedmiotowej sprawie istotna jest jeszcze jedna kwestia. Mianowicie postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga), nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a P.o.ś. Związane jest to z tym, że zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, LEX online oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne tam powołane).
W konsekwencji należy zatem uznać, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zmieniającej treść art. 115a P.o.ś. żadne postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie było jeszcze w toku. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją zawartą w piśmie P. F., w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 P.o.ś. jest Starosta Kolski. Jednocześnie stwierdzić należy, że skoro przekazywane między organami pismo zawierające wniosek o interwencję w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez Parafię w K., nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, lecz wywołało potrzebę przeprowadzenia pomiarów hałasu, czyli czynności faktycznej, to brak jest możliwości rozstrzygnięcia sporu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się bowiem, że spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. postanowienia NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II OW 79/05, ONSAiWSA 2006 r., nr 3, poz. 75; z dnia 17 października 2018 r. sygn. II OW 121/18, LEX nr 2601767). Wskazuje się, że dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (por. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 154). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie pismo, które stało się podstawą sporu wywołało konieczność reakcji właściwego organu w postaci zbadania poziomu hałasu, jednak nie zainicjowało ono jeszcze żadnego postępowania w sprawie administracyjnej. Będzie mogło się ono toczyć dopiero w następstwie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm. Kontrola ich zachowania natomiast to czynność faktyczna nie umożliwiająca Naczelnemu Sądowi Administracyjnego wskazania właściwego organu do jej przeprowadzenia.
Z powyższych względów, uznając, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie był dopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 63 § 3 P.p.s.a., orzeczono o jego odrzuceniu.
O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.