Postanowienie NSA z 10 stycznia 2023 r., III OW 24/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Lubińskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Lubińskiem a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku

Sprawa

w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 postanawia: wskazać Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak przewodniczący
Sędzia NSA Teresa Zyglewska sprawozdawca
Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. Starosta Lubiński wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego poprzez wskazanie na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2002r, o odpadach Marszałka jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku Zakładu [...] w S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 polegającym na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w terenie działki nr [...], obręb P., gmina S. Zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach do kompetencji marszałka jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z wydaniem zezwolenia dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Ponadto stwierdził również, że o właściwości marszałka województwa decydują m.in. cechy miejsca, w których odpady mają być umieszczane, tj. jego kwalifikacja jako wyrobiska lub zapadliska, innymi słowy rodzaj przekształconych terenów. Na podstawie analizy treści wniosku oraz informacji uzyskanych od innych organów, Marszałek Województwa Dolnośląskiego stwierdził, że przedmiotowy teren niekorzystnie przekształcony z całą pewnością nie stanowi wyrobiska, czyli pustej przestrzeni powstałej w wyniku robót górniczych, ani zapadliska, czyli zagłębienia terenu powstałego wskutek zapadnięcia warstw skalnych w głąb ziemi.

Zdaniem Starosty natomiast zgodnie z art.

41. ust. 2 i 3 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Wskazał, iż w kontekście art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach przedmiotem szczegółowych i wyczerpujących ustaleń oraz oceny tutejszego organu zasadnicze znaczenie mają następujące okoliczności:

• charakter odpadów objętych wnioskiem (mogą to być tylko odpady inne niż niebezpieczne);
• cel przetwarzania odpadów (mają to być odpady poddawane przetwarzaniu w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych);
• spełnienie warunku ilościowego przetwarzanych odpadów (ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę) lub warunku pojemnościowego wyrobiska lub zapadliska (całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg).

Zdaniem Starosty wniosek Spółki dotyczy tylko i wyłącznie odpadów obojętnych.

Dalej Starosta wskazał, że teren zlokalizowany na działce nr [...] stanowi teren niekorzystnie przekształcony - jest wyrobiskiem po nieczynnej i niefunkcjonującej od lat żwirowni, co wynika z informacji uzyskanej od Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubinie. Wyjaśnił, że na podstawie kopii rejestru gruntów z 1978 r. ustalono, że działka nr [...] w części składowej o powierzchni 3,75 ha stanowi użytek kopalny (K). Na podstawie Szczegółowej Mapy Geologicznej Polski 1:50000 (SMGP) Arkusz: S., opracowany przez;H. Michalską - 1979 r. Instytut Geologiczny, ustalono, że teren dz. ew. o nr [...] obręb P., powiat: l., gm. S., znajduje się na terenie, który składa się z osadów powstałych podczas zlodowacenia środkowopolskiego (Plejstocen – Czwartorzęd). W ich skład wchodzą piaski i żwiry wodnolodowcowe wolne. Na wycinku mapy geologicznej zaznaczono teren dziatki, według legendy teren ww. działki jest oznaczony jako "PŻ- piaskowania żwirownia", co świadczy o prowadzonym wydobyciu kopaliny na tym terenie. W jego ocenie w tych okolicznościach natęży uznać, że teren działki nr [...] z całą pewnością stanowi wyrobisko, czyli pustą przestrzeń powstałą w wyniku robót górniczych.

Analizując przesłankę związaną ze spełnieniem warunku ilościowego przetwarzanych odpadów lub warunku pojemnościowego wyrobiska lub zapadliska, Starosta wskazał, że wniosek złożony przez Spółkę dotyczy wyrobiska o pojemności 130.620 Mg, zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące prawidłowość wniosku, że marszałek województwa jest właściwy w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5.

W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Zdaniem Marszałka aby był on właściwy do wydania zezwolenia na tego typu przetwarzanie odpadów, to taka działalność w zakresie odzysku musi być prowadzona wyłącznie na terenie stanowiącym wyrobisko lub zapadlisko. Natomiast w przypadku innego niż wyrobisko lub zapadlisko charakteru terenu niekorzystnie przekształconego, organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegającego na wypełnianiu takiego terenu jest starosta.

Dalej Marszałek wskazał, że gdyby celem ustawodawcy było wskazanie marszałka jako organu właściwego do wszystkich rodzajów pustych przestrzeni jako terenów niekorzystnie przekształconych, to wówczas nie zawężałby treści regulacji art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach wskazując w niej konkretne rodzaje terenów tj. "wyrobiska" lub "zapadliska", lecz posłużyłby się ogólnym odniesieniem do "terenu niekorzystnie przekształconego" wskazując, że marszałek województwa jest właściwy "dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych tam (w tym terenie) odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność tego terenu jest nie mniejsza niż 25 000 Mg."

Z ustaleń Marszałka wynika, że na terenie działki nie były wykonywane roboty górnicze w kopalni, nie zostało udokumentowane żadne złoże oraz nie została wydana żadna koncesja na wydobycie kopaliny dla wskazanego terenu. Tym samym w oparciu o przedłożony wniosek, dołączone do niego dokumenty, a także informacje pozyskane od innych organów, zdaniem Marszałka teren niekorzystnie przekształcony znajdujący się na terenie działki nr [...] z całą pewnością nie stanowi wyrobiska czyli pustej przestrzeni w kopalni powstałej w wyniku robót górniczych, ani zapadliska, czyli zagłębienia terenu powstałego wskutek zapadnięcia się warstw skalnych w głąb ziemi. W konsekwencji zatem, w ocenie Marszałka, w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z innym rodzajem terenu niekorzystnie przekształconego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest "dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg".

Zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego właściwość zakreślona art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach zakreślona jest także warunkiem dotyczącym miejsca, w którym taki rodzaj przetwarzania odpadów miałby się odbywać. Pomiędzy stronami nie zachodzi zaś spór co do rodzaju oraz ilości przetwarzanych odpadów. Zdaniem Marszałka wyrobisko może powstać jedynie w wyniku robót górniczych i tylko w stosunku do takiego miejsca przetwarzania odpadów odnosi się właściwość tego organu zakreślona w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Marszałek Województwa Dolnośląskiego w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych". Nieuzasadnione jest w tym przypadku sięganie do definicji przyjętej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r., poz. 1420 z późn. zm.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko". Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby prawa geologicznego i górniczego. Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Ponadto w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie normodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Dlatego też wykładnia pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych proponowana przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska, do której odwołuje się ten organ (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 122/21).

Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b tej ustawy.

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.