Uzasadnienie
Wnioskiem z 19 kwietnia 2022 r. Starosta Bełchatowski zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Łódzkiego przez wskazanie Marszałka Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w trybie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699) – dalej: "u.o.", w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) zmieniającą decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 10 października 2013 r., znak: OS.6233.10.2013.zz dot. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów dla M.D., R.B. wykonujących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą I. S.C.
Starosta wskazał, iż 5 września 2018 r. weszła w życie, w części, ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.), która rozszerzyła dotychczasowe kompetencje marszałków województw w zakresie wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów. Podniósł, że na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach dodanego przez art. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, marszałkowie województw stali się organami właściwymi do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Dalej wyjaśnił, że 4 marca 2020 r. Spółka przedłożyła Marszałkowi wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, udzielonego przez Starostę Bełchatowskiego decyzją z dnia 10 października 2013 r. Następnie pismem z 26 maja 2020 r. Marszałek wystąpił do Starosty z wnioskiem o udostępnienie dokumentów, informacji i danych dotyczących przedmiotowego zezwolenia, zaś pismem z 9 października 2020 r. wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie przedmiotowego wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów. Pismami z 9 listopada 2020 r. oraz 22 czerwca 2021 r. wnioskodawca przedłożył uzupełnienie wniosku. Następnie pismem z 17 marca 2022 r. Marszałek uznał się za organ niewłaściwy w sprawie jako podstawę przekazania wniosku przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Jednocześnie odwołał się do uzupełnienia wniosku o zmianę pozwolenia, który zmniejszy wielkość łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku do 3000 Mg.
Zdaniem Starosty Marszałek nie wziął pod uwagę obowiązującego na dzień złożenia wniosku pozwolenia zintegrowanego wydanego decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 24 grudnia 2019 r., znak: RŚVI.7222.268,2017.AW, zmienionego decyzją z dnia 30 września 2021 r., znak: ŚRIII.7222.40.2021.AW (ŚRIV.7222,96.2020.AW) w sprawie prowadzenia instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem regeneracji lub odzyskiwania rozpuszczalników oraz instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia dla prowadzącej instalacje Spółki uznając, że decydujące znaczenie w niniejszym przypadku ma maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku, która nie przekroczą 3000 Mg. W ocenie Starosty w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, zatem właściwy do rozpoznania wniosku będzie Marszałek.
Podniósł również, że instalacje, o których mowa w decyzji z 24 grudnia 2019 r. zakwalifikowane są jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, na co dowodem jest ww. decyzja Marszałka udzielająca pozwolenie zintegrowane oraz dane zawarte w treści wniosku. Wskazał również na zależności pomiędzy prowadzaniem działalności polegającej na magazynowaniu odpadów przez Spółkę objętej pozwoleniem zintegrowanym a działalnością w zakresie zbierania odpadów objęta zezwoleniem na zbieranie odpadów. Wyjaśnił, iż z przedłożonych danych zawartych we wniosku oraz dokumentów do niego załączonych wynika, iż prowadzone działalności są ze sobą powiązane.
W odpowiedzi na wniosek Marszalek wniósł o wskazanie Starosty Bełchatowskiego, jako organu właściwego w sprawie spornego zezwolenia na zbieranie odpadów. Zdaniem Marszałka zgodnie z zamierzeniem samego wnioskodawcy, przyszłe zezwolenie ma go uprawniać do zbierania i łącznego magazynowania w okresie roku nie większej ilości niż 3000 Mg. Wskazał, iż dysponentem postępowania toczącego się na wniosek, jest sam wnioskodawca, a nie organ i to wnioskodawca ma pełne prawo modyfikować lub doprecyzowywać własny wniosek na każdym etapie postępowania. Wyjaśnił, iż nawet jeśli pierwotnie wniosek Spółki obejmował magazynowanie większej ilości odpadów w ciągu roku, to po doprecyzowaniu oraz jednoznacznym oświadczeniu, że Spółka nie zamierza magazynować takich ilości odpadów ani nawet posiadać zezwolenia, które teoretycznie by na to zezwalało, starosta stał się organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Ponadto wyjaśnił, że instalacja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazał, iż mimo, że instalacja objęta pozwoleniem zintegrowanym oraz miejsce zbierania odpadów sąsiadują ze sobą i położone są na jednym terenie to zgodnie z wyjaśnieniami samego wnioskodawcy (oraz treścią jego wniosku) oba procesy są od siebie całkowicie odrębne i niepowiązane organizacyjnie ani technologicznie. Podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem na wniosek, podobnie, jak w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, a więc to treść wniosku i wola wnioskodawcy decydują o elementach, które mają znaleźć się w wydawanej decyzji administracyjnej, zatem skoro wnioskodawca nie wnioskował o uwzględnienie procesów zbierania w pozwoleniu zintegrowanym, wskazując, że są to odrębne procesy, to brak było podstaw prawnych aby uwzględnić w pozwoleniu treści, o które wnioskodawca nie wnioskował.
Dalej wskazał, iż właściwość Marszałka do załatwienia sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów budzi wątpliwości, ponieważ mógłby on być w niniejszej sprawie właściwy wyłącznie w przypadku wydania jednej, łącznej decyzji na zbieranie i przetwarzanie, do czego jednak w niniejszej sprawie nie doszło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie na nieruchomości położonej w Z. przy ul. M. I. s.c. M.D. i R.B. prowadzą działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów w oparciu o decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 10 października 2013 r., (o zmianę, której zawnioskowali) oraz działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w oparciu o pozwolenie zintegrowane zawarte w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 24 grudnia 2019 r. Zdaniem Starosty Bełchatowskiego organem właściwym w sprawie zmiany decyzji z dnia 10 października 2013 r. jest Marszałek Województwa Łódzkiego w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach.
Z treści art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach). Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Powyższe ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Ustalenie w niniejszej sprawie, że na tym samym terenie inny podmiot prowadzi także działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego nie uzasadnia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowania art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Powyższe przepisy miałyby zastosowanie tylko w przypadku, gdyby sam wnioskodawca wystąpił o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów, a więc o wydanie decyzji łącznej. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sytuacja więc, o której mowa w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy jedynie podmiotu, który składając wniosek skorzysta z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, to jest kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach (por. postanowienie NSA z 20 maja 2015 r. sygn. akt II OW 214/14; postanowienie NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 141/19; postanowienie NSA z 28 października 2020 r. sygn. akt II OW 109/20; postanowienie NSA z 27 października 2020 r. sygn. akt II OW 117/20, postanowienie NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OW 9/21, dostępne w CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Spółka wystąpił jedynie o zmianę decyzji dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów. Z powyższych względów wywody dotyczące ewentualnych powiązań technologicznych nie mały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należało, że skoro w rozpoznawanej sprawie art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania, organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Starosta Bełchatowski.
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak sentencji postanowienia.