Postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., III OW 35/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Prezydentem Miasta Chorzowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku

Sprawa

w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia wskazać Prezydenta Miasta Chorzowa jako organ właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Mirosław Wincenciak przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak przewodniczący
sędzia del. WSA Beata Jezielska przewodniczący

Uzasadnienie

Marszałek Województwa Śląskiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Chorzowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Chorzowa przekazał Marszałkowi Województwa Śląskiego wniosek Spółki [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] z dnia 7 marca 2022 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jako podstawę właściwości Marszałka wskazano art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej w skrócie "ustawa").

Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W świetle natomiast z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy, marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg; c) dla instalacji komunalnych; d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.

Zdaniem Marszałka Województwa Śląskiego, przepis art. 41 ust. 6 ustawy należy rozpatrywać wyłącznie w sytuacji, gdy podmiot składa jeden wniosek na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Marszałek prowadzi obecnie postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia 4 kwietnia 2018 r. znak: [...], udzielającej zezwolenia spółce [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na zbieranie odpadów w [...] przy ul. [...], w związku z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.), która nałożyła obowiązek na posiadacza odpadów do złożenia wniosku o zmianę posiadanej decyzji do dnia 5 marca 2020 r. Natomiast wniosek Spółki z dnia 7 marca 2022 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dotyczy wydania nowego zezwolenia, w żaden sposób niepowiązanego technologicznie z zezwoleniem na zbieranie odpadów. Nie można uznać, aby właściwość rzeczową Marszałka do załatwienia przedmiotowego wniosku determinował przepis art. 41 ust. 6 ustawy. Sytuacja, w której można zastosować ten przepis dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy, tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. Tym samym przepis art. 41 ust. 6 ustawy odnosi się do wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II OW 214/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów poza instalacją nie spełnia żadnego z warunków określonych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy, w związku z czym organem właściwym do udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest starosta, tj. Prezydent Miasta Chorzowa.

Prezydent Miasta Chorzowa w odpowiedzi na wniosek wskazał na Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy. Zastosowanie tego przepisu znajduje uzasadnienie wobec okoliczności, że przed Marszałkiem toczy się postępowanie wobec Spółki [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne (znak: [...]), wydanego w drodze decyzji Prezydenta Miasta Chorzowa. Zaistniała sytuacja mieści się w dyspozycji art. 41 ust. 6 ustawy, bowiem w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Skoro zatem Marszałek Województwa Śląskiego, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy, prowadzi postępowanie wobec w/w Spółki w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne (maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg), to postępowanie, którego dotyczy spór o właściwość, czyli w przedmiocie wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów tej Spółce – winno również być prowadzone przez Marszałka. Nie ma przy tym znaczenia, że obydwa postępowania dotyczą różnych działek gruntu (działki o numerach: [...]), ponieważ działki te stanowią w istocie jeden teren, na którym Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. prowadzi tożsamą działalność gospodarczą (są działkami sąsiadującymi i przylegającymi do siebie).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednostek samorządu terytorialnego, niemające wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Spór ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej – tej samej – sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny, sprawy pozostają niesporne. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na arbitralnym wskazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jednego z organów pozostających w sporze jako organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Prezydentem Miasta Chorzowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W tej sprawie Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] wystąpiła o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami, poprzez demontaż odpadów wielkogabarytowych i budowlanych na części działki geodezyjnej o numerze [...], zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych, właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Z art. 41 ust. 1 ustawy wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Powyższe ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy nie wynika zatem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie Spółka wystąpiła tylko o zezwolenie na przetwarzanie odpadów poza instalacjami, poprzez demontaż odpadów wielkogabarytowych i budowlanych na części działki geodezyjnej o numerze [...], zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], natomiast postępowanie przed Marszałkiem prowadzone jest na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na działce o nr [...]. Postępowania dotyczą zezwoleń na różnych działkach, zatem przepis art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że organem właściwym – na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy – będzie starosta, a w tej konkretnej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu, a więc Prezydent Miasta Chorzowa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.