Uzasadnienie
W piśmie z 26 maja 2026 r. Marszałek Województwa S. (dalej: "Marszałek") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą M. (dalej: Starosta) przez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że pismem z 13 stycznia 2026 r. Starosta przekazał Marszałkowi wniosek spółki A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. (dalej: spółka), w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegającego na odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wyrównanie terenu zlokalizowanego na działkach geodezyjnych, o numerach ewidencyjnych [...] w O., w procesie R5. W swoim piśmie Starosta zakwalifikował działalność opisaną we wniosku jako przedsięwzięcie polegające na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, o ilości umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów nie mniejszej niż 10 Mg na dobę lub o całkowitej pojemności wyrobiska lub zapadliska nie mniejszej niż 25 000 Mg. Przywołał opis procesu przetwarzania stwierdzając, że nie stanowi on przetwarzania odpadów poprzez utwardzenie terenu, lecz wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych.
Marszałek zaznaczył, że jest właściwy w przypadku odzysku polegającego na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Pozostałe sposoby odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w tym utwardzenia powierzchni terenu, leżą w kompetencji starosty, a w przypadku terenów zamkniętych - regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Spółka podkreśliła, że przedmiotowy teren nie jest terenem niekorzystnie przekształconym i nie kwalifikuje się jako zapadlisko, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobisko czy wyeksploatowana część takiego wyrobiska, ponieważ na przedmiotowym terenie Starosta wydał decyzje, w ramach których uznano częściowe rekultywacje gruntów po eksploatacji złoża piasku o kierunku rolnym, za zakończone (str. 5 wniosku). Do wniosku zostały dołączone rzeczone decyzje, które dotyczą terenu objętego wnioskiem (numery ewidencyjne działek zostały zmienione w wyniku sprostowania oznaczenia, co wynika z treści ksiąg wieczystych, których numery zostały wskazane w wypisach z rejestru gruntów (plik nr 9)).
Spółka we wniosku stwierdza, że przedsięwzięcie polega wyłącznie na utwardzeniu powierzchni terenu i jego wyrównaniu (niwelacji), w celu nadania mu wartości użytkowych. Wnioskodawca, jak zauważył Starosta, jako metody odzysku zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 roku w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 poz. 796), wskazał: utwardzanie powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny; budowę, przebudowę lub remont budowli kolejowych i podtorzy, wałów, nasypów kolejowych i drogowych, podbudów dróg i autostrad, nieprzepuszczalnych wykładzin, czasz osadników ziemnych, rdzeni budowli hydrotechnicznych oraz innych budowli i obiektów budowlanych, w tym fundamentów, pod warunkiem że zostało to uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego, jeżeli taka decyzja jest wymagana, a planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Teren, na którym będzie prowadzone utwardzanie, to teren po byłej eksploatacji piasku na byłym obszarze górniczym. Utwardzenie nastąpi przy wykorzystaniu odpadów. Marszałek stwierdził, iż Starosta zastosował zbyt wąską definicję utwardzania terenu, która dodatkowo jest niezgodna z wolą wnioskodawcy. Spółka nie określa sposobu przetwarzania odpadów jako wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych lecz jako utwardzanie terenów, które zostały już zrekultywowane, a w samych przepisach nie istnieje próg głębokości wykopu, który przesądzałby o kwalifikacji prac. Mając na uwadze, że norma z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a-d) ustawy o odpadach jest normą o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od właściwości starosty, należy tę normą intepretować w sposób zawężający, a nie rozszerzający.
Biorąc powyższe pod uwagę, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa Marszałek stoi na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, pozwalających uznać Marszałka za organ właściwy w przedmiotowej sprawie. Organem właściwym do rozstrzygnięcia złożonego wniosku w niniejszej sprawie, z powyżej przedstawionych względów, winien być uznany Starosta
W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że stanowisko Marszałka jest nieprawidłowe. Przewidywana masa odpadów konieczna do wypełnienia wyrobisk wyniesie 748 745,8 Mg. Przewiduje się odzysk wyłącznie odpadów innych niż niebezpieczne niepalnych, w związku z tym nie będą one stanowić zagrożenia dla wód powierzchniowych podziemnych oraz gleby w rejonie wyrobiska. W ocenie Starosty, analiza treści wniosku spółki oraz załączonych do tego wniosku dokumentów, w tym wskazanego wyżej operatu pomiarowego uzasadnia zakwalifikowanie wskazanej we wniosku działalności jako przedsięwzięcie, dla którego organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest Marszałek w myśl art 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Nie sposób jest bowiem przyjąć, że podane przez spółkę przedsięwzięcie polega wyłącznie na utwardzeniu powierzchni terenu, w istocie natomiast przedstawiony przez spółkę materiał potwierdza, że sposób przetwarzania odpadów będzie polegał na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych. Do wniosku Spółka załączyła operat pomiarowy z dnia 27 listopada 2025 r. z obliczenia objętości wykopów sporządzony przez uprawnionego geodetę.
Teren wskazany we wniosku spółki to teren po byłej eksploatacji piasku na byłym obszarze górniczym. W ocenie Starosty, w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki kompetencyjne określono w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, mianowicie objęte wnioskiem odpady są odpadami innymi niż niebezpieczne, odpady mają być wykorzystane do wypełniania wyrobisk (wykopów o łącznej objętości 340 339 m3) na terenie po byłej eksploatacji piasku na byłym obszarze górniczym oraz "przewidywana masa odpadów koniecznych do wypełnienia wyrobisk wyniesie 340 339 m3 x 2,1 Mg/m3 - 748 745,8 Mg.".
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.
Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25000 Mg; c) dla instalacji komunalnych; d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach).
Z akt sprawy wynika, że wniosek spółki dotyczy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegającego na odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wyrównanie terenu zlokalizowanego na działkach geodezyjnych, o numerach ewidencyjnych [...] w O., w procesie R5.
Rozważenia zatem wymagało, czy przedsięwzięcie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. Jak wynika z wniosku spółki, przewidywana masa odpadów konieczna do wypełnienia wyrobisk wyniesie 748 745,8 Mg. Artykuł 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie.
Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia (zob. postanowienie NSA z 2.12.2025 r., III OW 80/25, LEX nr 3980660). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że opisane we wniosku spółki planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa S. jako organ właściwy w sprawie.