Postanowienie NSA z 14 lutego 2023 r., III OW 48/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu W. z 23 czerwca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu W. a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w W. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku

Sprawa

w sprawie przeprowadzenia pomiarów hałasu postanawia: wskazać Starostę Powiatu W. jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak przewodniczący
Sędzia NSA Piotr Korzeniowski sprawozdawca
Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński

Uzasadnienie

W piśmie z 21 czerwca 2022 r. Starosta Powiatu W. (dalej: Starosta) złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Warszawie Delegatura w Ostrołęce (dalej: WIOŚ) w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie pomiarów hałasu.

W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że WIOŚ w piśmie z 20 kwietnia 2022 r., znak: OS4N.7024.42.2022.RN na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a.") w zw. art. 115a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej "p.o.ś.") przekazał wniosek o interwencję w sprawie uciążliwości hałasowej wynikającej z działalności P. K. prowadzącego działalność gospodarczą w miejscowości L. pod firmą B. WIOŚ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie ma art. 115a ust. 1 p.o.ś., wskazujący że "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N".

Według Starosty, kluczowym zagadnieniem niniejszego przepisu jest stwierdzenie, ze hałas powstaje poza zakładem, ale w wyniku jego działalności. Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie zgłoszenie z prośbą o dokonanie pomiaru hałasu dotyczy bazy tirów. Pojazdy są całodobowo rozgrzewane, odpalane, a nad posesją unoszą się kłęby dymu i spalin. Zgłoszenie dotyczy pojazdów, które nie mogą być uznane za zakład ani instalacje w rozumieniu przepisów p.o.ś. Zgodnie z art. 378 p.o.ś, starosta jest właściwy rzeczowo w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, a zatem Starosta nie jest uprawniony do przeprowadzania pomiarów hałasu i prowadzenia spraw, które nie wpisują się w wyżej wymieniony katalog spraw. W tej sytuacji powstał spór kompetencyjny.

W odpowiedzi na wniosek WIOŚ wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę interwencyjną w zakresie kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, zakończoną protokołem kontroli z 19 maja 2022 r., nr. OS 52/2022. Kontrola wykazała, że na nieruchomości gdzie parkowane są ciągniki, brak jest źródeł technologicznych emitujących zanieczyszczenia do powietrza. Niezorganizowanym źródłem emisji do powietrza jak również emisji hałasu z terenu nieruchomości na tereny podlegające ochronie jest tabor samochodowy należący do kontrolowanego i właściciela nieruchomości. W toku kontroli ustalono, że prowadzący działalność gospodarczą nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w środowisku.

WIOŚ nadmienił, że w dniu 8 września 2021 r. w Dzienniku Ustaw pod poz. 1648 opublikowano ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach. W brzmieniu art. 2 pkt 1 powyższej ustawy, dokonano zmian w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020 r. poz. 1219 ze zm.), przez nadanie mu następującego brzmienia "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". Zdaniem WIOŚ, w związku z powyższym od dnia wejścia w życie powyższego przepisu, tj. od dnia 23 września 2021 r., pomiary hałasu wykonywane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (należy przez to rozumieć pomiary hałasu wykonane przez CLB GIOŚ lub pomiary hałasu wykonane przez laboratorium zewnętrzne na podstawie umowy zawartej przez GIOŚ w trybie przepisów art. 28f ust 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2021 r. poz. 1070) nie będą mogły być podstawą do stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i wydania decyzji, o którym mowa w art. 115a przez właściwy organ ochrony środowiska.

Zdaniem WIOŚ, po 23 września 2021 r. interwencje dotyczące uciążliwości akustycznej zakładów, które nie posiadają decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwolenia zintegrowanego, powinny być przekazane do właściwego organu ochrony środowiska. W przypadku, jeżeli uciążliwość akustyczna zakładu jest jedynym z elementów interwencji, wówczas interwencja ta, w zakresie dotyczącym uciążliwości akustycznej, powinna być przekazana do właściwego organu ochrony środowiska, a w zakresie, który dotyczy działań i kompetencji WIOŚ, powinny być podjęte działania przez WIOŚ.

Według WIOŚ, podobnie należy postąpić z wnioskami o interwencję, względnie z wnioskami organów samorządowych o wykonanie pomiaru hałasu dla zakładów, którym nie ustalono jeszcze dopuszczalnych poziomów hałasu w indywidualnych decyzjach, które wpłynęły do WIOŚ wcześniej i nie został im nadany bieg, tj. nie przeprowadzono kontroli lub nie wykonano pomiarów hałasu, tzn. przekazać je właściwym organom ochrony środowiska. Interwencje na uciążliwość akustyczną zakładów posiadających decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwolenie zintegrowane, w którym określone są dopuszczalne poziomy hałasu, powinny być załatwione przez WIOŚ, przez przeprowadzenie kontroli wraz z pomiarami hałasu, a następnie podjęcie działali zgodnie z posiadanymi kompetencjami. W związku ze zmianą art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) oraz po dokonanej ocenie interwencji, która wpłynęła do WIOŚ, w części dotyczącej hałasu wniosek został przekazany do Starosty w dniu 20 kwietnia 2022 r. - właściwego miejscowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie istnieje spór kompetencyjny, gdyż starosta w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest organem jednostki samorządu terytorialnego a wojewódzki inspektor ochrony środowiska to organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 3 pkt 2 ustawy 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska – Dz.U. z 2021 r., poz. 1070).

W świetle aktualnego brzmienia art. 115a, p.o.ś. nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy inspekcji ochrony środowiska. Pomiary takie powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 ww. ustawy w sprawie wydania decyzji, o której mowa w jej art. 115a jest starosta. Artykuł 115a, p.o.ś., w brzmieniu nadanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r. od dnia 23 września 2021 r. stanowi, że "[w] przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.". Przed 23 września 2021 r. przepis ten zaś miał następującą treść: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N".

O tym, że zmiana polegająca na usunięciu z ww. przepisu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przekonuje uzasadnienie projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w którym wskazano: "W art. 2 wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dalej: p.o.ś. W art. 115a, p.o.ś. zaproponowano wykreślenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej: GIOŚ, z katalogu podmiotów wykonujących pomiary hałasu ze względu na znaczne obciążenie GIOŚ obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska i braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ (CLB GIOŚ). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na możliwość wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 115a, p.o.ś., przez organy ochrony środowiska z wykorzystaniem własnych akredytowanych laboratoriów lub zlecania przez te organy wykonania takich pomiarów innym zewnętrznym laboratoriom wykonującym tego rodzaju pomiary. Powszechną praktyką samorządowych organów ochrony środowiska stało się przekazywanie wszystkich spraw z zakresu uciążliwości hałasowej, wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska w celu realizacji, przez przeprowadzenie kontroli, w ramach których CLB GIOŚ wykonuje pomiary hałasu. W sytuacji, gdy CLB GIOŚ nie posiada akredytacji na wykonanie specjalistycznych pomiarów hałasu (np. hałasu impulsowego środowiska), zachodzi konieczność zlecenia wykonania tych pomiarów, zewnętrznemu akredytowanemu laboratorium. Należy podkreślić, że taki stan faktyczny w znacznym stopniu obciążał zarówno organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ), jak i CLB GIOŚ, oraz faktycznie przyczyniał się do wydłużenia postępowań prowadzonych przez organy ochrony środowiska, które oczekują na wyniki pomiarów hałasu. Dlatego należy uznać, że proponowana zmiana art. 115a, p.o.ś. wskazująca, że podmiotami właściwymi do wykonywania pomiarów hałasu przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu są organy ochrony środowiska lub podmiot obowiązany do prowadzenia pomiarów hałasu, skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska. Jednocześnie należy podkreślić, że proponowana zmiana zwiększy również efektywność organów IOŚ, w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu, w ramach których CLB GIOŚ wykona pomiary kontrolne hałasu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie. Dodać należy, iż obecne ukierunkowanie IOŚ, w większości przypadków, wyłącznie na wykonywanie kontroli wraz z pomiarami hałasu w celu wydania przez organy ochrony środowiska decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla danego podmiotu, faktycznie nie skutkuje ograniczeniem tej uciążliwości".

Wobec powyższego kwestia aktualnej właściwości organu ochrony środowiska czyli starosty co do wykonywania czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w zasadzie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, w tym i organów pozostających w sporze (zob. postanowienie NSA 28 września 2022 r., III OW 4/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją w sprawie uciążliwości hałasowej wynikającej z działalności P. K. prowadzącego działalność gospodarczą w miejscowości L. pod firmą B., w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest Starosta Powiatu W. Jednocześnie stwierdzić należy, że skoro przekazywane między organami pisma zawierające prośbę o przeprowadzenia kontroli i wykonania pomiarów poziomu hałasu w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez przedsiębiorcę oznaczonego jako: B. nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, lecz wywołało potrzebę przeprowadzenia pomiarów hałasu, w związku z czym nie ma w sprawie zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach albowiem postępowanie o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie zostało w sprawie wszczęte.

W takiej sytuacji organem właściwym w sprawie jest Starosta Powiatu W. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji