Uzasadnienie
Starosta [...] pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...], poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, dla [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...].
W uzasadnieniu wniosku podał, że Marszałek Województwa [...] (dalej w skrócie: "Marszałek") przy piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Staroście [...] (dalej w skrócie: "Starosta") wniosek [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "[...]PWiK") o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów (dalej w skrócie: "zezwolenie"). Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek wskazał, że:
- 1) w świetle art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów:
- a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- c) dla instalacji komunalnych,
- d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3 000 Mg, natomiast w pozostałych sprawach organem właściwym jest starosta;
- 2) zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do oczyszczania ścieków przewidziane do obsługi liczby mieszkańców większej niż 150 000 równoważnej liczby mieszkańców w rozumieniu art. 86 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. — Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), a zatem przedmiotowa instalacja nie spełnia kryteriów w/w przepisu rozporządzenia;
- 3) zezwolenie na wytwarzanie oraz przetwarzanie odpadów, o które wnioskuje [...]PWiK, odbywać się będzie w ciągu technologicznym instalacji oczyszczania ścieków, a nie w oddzielnej instalacji do przetwarzania odpadów, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia.
W ocenie Starosty, powyższe stanowisko Marszałka pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, ponieważ:
- 1) zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 ze zm.) – są klasyfikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- 2) instalacja eksploatowana przez [...]PWiK może przetwarzać odpady w ilości powyżej 10 Mg na dobę, co jasno wynika z informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia – roczna ilość odpadów poddawana przetwarzaniu to 26 000 Mg, a więc biorąc pod uwagę, że oczyszczalnia pracuje 365 dni w roku, dobowa moc przerobowa instalacji wynosi ok. 71,00 Mg;
- 3) w świetle art. 41 ust. 2 u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów;
- 4) stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., organem właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek województwa dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 5) analizując przepisy u.o. należy mieć również na względzie art. 45 ust. 6 i ust. 7, które wskazują, że:
- - właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (ust. 6);
- - pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (ust. 7).
Zdaniem Starosty, na uwagę zasługuje także fakt, że w ramach procedury dostosowawczej, wynikającej z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.), Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 65/23/PZ.O dokonał zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr 313/2014, udzielającej zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, a zatem uznał się za organ właściwy w sprawie. Biorąc więc pod uwagę fakt, że aktualny wniosek [...]PWiK o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, obejmuje swoim zakresem tę samą instalację, w stosunku do której Marszałek już raz uznał się za organ właściwy, nie jest zrozumiałe nowe – odmienne – stanowisko Marszałka w kwestii wydania nowej decyzji z zakresu gospodarowania odpadami dla strony.
Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 23 września 2024 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, opisując wymianę korespondencji pomiędzy organami oraz podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r. W konsekwencji wniósł o uznanie Starosty [...] jako organu właściwego do wydania przedmiotowego zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór o włąściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Marszałek Województwa [...], jak i Starosta [...], uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku [...]PWiK o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów.
Należy podkreślić, iż właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. a u.o., marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia.
W świetle § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.) – zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Z akt sprawy wynika, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek [...]PWiK dotyczy instalacji mogącej przetwarzać odpady w ilości powyżej 10 Mg (tj. 10 t) na dobę, a więc zastosowanie będzie miał tutaj przepis § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Roczna ilość odpadów poddawana przetwarzaniu wynosi bowiem łącznie 26 000 Mg (tj. 26 000 t), a zatem – jak słusznie przyjął Starosta – biorąc pod uwagę, że oczyszczalnia pracuje 365 dni w roku, dobowa moc przerobowa tej instalacji wynosi nieco ponad 71 Mg (tj. 71 t). Przedmiotową instalację należy w konsekwencji zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 lit. a u.o., organem właściwym w takiej sprawie jest marszałek województwa – w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...].
Powyższe potwierdza dodatkowo fakt wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 65/23/PZ.O, na mocy której dokonał on zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr 313/2014, udzielającej zezwolenia [...]PWiK na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, a więc dotyczącej tej samej instalacji. W uzasadnieniu tej decyzji Marszałek wyraźnie stwierdził, że: "Jak wynika z wniosku zdolność przerobowa instalacji do przetworzenia odpadów wynosi powyżej 10 Mg/dobę. W myśl zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowe przedsięwzięcie należy skwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 jako instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę (...).
Powyższe oznacza, że właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest marszałek województwa, w rzeczonej sprawie ze względu na miejsce przetwarzania odpadów znajdujące się na terenie miasta [...], właściwy jest Marszałek Województwa [...]".
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia, wskazując Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.