Uzasadnienie
Pismem z 23 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy O. (dalej: Wójt, wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, Wojewódzki Inspektor) poprzez wskazanie Wojewódzkiego Inspektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie warsztatu lakierniczego przy ul. [...] w B. W ocenie Wójta przekazanie sprawy przez WIOŚ jest wynikiem wadliwego rozumowania, pomijającego definicję osoby korzystającej ze środowiska, zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 ppkt c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.; dalej: p.o.ś.) przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się m.in. osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a (przedsiębiorcę), korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Dotyczy to zatem każdej działalności osoby, w tym także formalnie odbywającej działalność bez takiego zezwolenia zatem nielegalnie.
Wójt zauważył, że co do zasady działalność w postaci lakierni wymaga zezwolenia w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dodatkowo pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wymaga zgłoszenia lub pozwolenia w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza oraz ewentualnego pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych.
Wskazano, że ocena wymogów wymienionych pozwoleń jest możliwa dopiero po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników.
Wójt zauważył również, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112), w art. 72 ust. 1 wskazuje, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 180 p.o.ś. eksploatacja instalacji powodującej m.in.
- 1) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza,
- 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
- 3) wytwarzanie odpadów, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Zaś art.180a wskazuje, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów o masie powyżej 1 Mg rocznie - w przypadku odpadów niebezpiecznych.
Wójt powołał również zawartą w art. 3 pkt 6 p.o.ś. definicję instalacji, którą wedle wskazanej regulacji jest:
- a) stacjonarne urządzenie techniczne,
- b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,
- c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.
Odpady lakierni zaś to: odpady z produkcji, przygotowywania, obrotu i stosowania oraz usuwania farb i lakierów - KOD 08 01, odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne - KOD 08 0111 - traktowane jako niebezpieczne, odpady farb i lakierów inne niż wymienione w 08 01 11 - KOD 08 01 12, szlamy z usuwania farb i lakierów, zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne - KOD 08 0113 - traktowane jako niebezpieczne, szlamy z usuwania farb i lakierów inne niż wymienione w 08 0113 - KOD 08 0114, szlamy wodne zawierające farby i lakiery, zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne - KOD 08 0115 - traktowane jako niebezpieczne, szlamy wodne zawierające farby i lakiery inne niż w 08 0115 - KOD 08 0116, odpady z usuwania farb i lakierów zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne - KOD 08 0117 - traktowane jako niebezpieczne.
W związku z powyższym wskazano, że bezspornie działalność lakierni wymaga pozwolenia, o którym mowa art. 3 pkt 20 ppkt c ustawy Prawo ochrony środowiska, tym samym zawiadomienie dotyczy osoby korzystającej ze środowiska. Skoro tak to zdaniem Wójta, po myśli art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska właściwym do kontroli tej działalności jest organ Wojewódzki Inspektor.
W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Inspektor wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego nielegalnej lakierni poprzez wskazanie Wójta Gminy O. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego nielegalnej lakierni.
W pierwszej kolejności wskazano, że 6 lipca 2024 r. do WIOŚ wpłynęło zgłoszenie interwencyjne Ł.D. dotyczące nielegalnej lakierni, funkcjonującej przy ulicy [...] w B., Gmina [...]. Zgodnie z treścią wniosku warsztat znajduje się w budynku gospodarczym, niespełniającym "żadnych norm ani przepisów, które by zapewniały nieprzedostawanie się do środowiska substancji szkodliwych". Zdaniem zgłaszającego prowadzona działalność generuje przede wszystkim uciążliwości zapachowe. Zawiadomienie zostało w dniu 25 lipca 2024 r. przekazane do załatwienia zgodnie z właściwością Wójtowi w celu rozpatrzenia w ramach posiadanych kompetencji zgodnie z art. 363 ust. 1 p.o.ś., ponieważ jak ustalił Wojewódzki Inspektor, pod wskazanym we wniosku adresem nie jest prowadzona działalność gospodarcza, która zarejestrowana byłaby w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub Krajowym Rejestrze Sądowym.
Odnosząc się do argumentacji wniosku Wojewódzki Inspektor zauważył, że prowadzenie warsztatu lakierniczego w sposób niebudzący wątpliwości wiąże się z emisją do powietrza substancji, mogących negatywnie oddziaływać na środowisko jako, że stosowane w procesach malowania lakiery i rozpuszczalniki zawierają wiele niebezpiecznych substancji np. ksylen, metyloketon, mezytylen, alkohol butylowy, etylobenzen oraz liczne węglowodory aromatyczne.
Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 379 p.o.ś. w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, kontrolę w zakresie przestrzegania tych norm może przeprowadzić wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Stosownie do dyspozycji art. 379 ust. 1 p.o.ś. marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów, i mogą - w myśl art. 379 ust. 2 p.o.ś. - wykonywać czynności kontrolne. Dopiero po przeprowadzeniu takiej kontroli i dokonaniu własnych ustaleń wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy (art. 379 ust. 5 p.o.ś.).
W ocenie WIOŚ, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania - jak tego chciałby Wójt - art. 3 pkt 20 p.o.ś., ponieważ przepis ten definiuje pojęcie podmiotu korzystającego ze środowiska, natomiast art. 363 ust 1 p.o.ś. odnosi się do wszystkich osób fizycznych negatywnie oddziałujących na środowisko, a nic tylko podmiotów korzystających ze środowiska. Zauważono, że na podstawie art. 363 ust. 1 p.o.ś. w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa powyżej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do:
- 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
- 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Co do korzystania ze środowiska wykraczającego poza ramy korzystania powszechnego, wskazano, że zgodnie z art. 180 pkt 1 w zw. z art. 220 p.o.ś. wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia z tym, że Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Organem właściwym do wydania takiego pozwolenia jest, w zależności od rodzaju przedsięwzięcia lub zdarzenia jeden z organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 p.o.ś., to znaczy marszałek województwa, regionalny dyrektor ochrony środowiska lub wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 376 pkt 1, 2b i 6 p.o.ś.).
Z kolei instalacja, w której zużywa się poniżej tony materiałów lakierniczych rocznie wymaga zgłoszenia - organem ochrony środowiska, właściwym do przyjęcia takiego zgłoszenia jest, jak to wskazano powyżej, także wójt burmistrz lub prezydent miasta (art. 378 ust. 3 pkt 3 p.o.ś.). Zatem, zdaniem WIOŚ, w żadnym z wyżej wymienionych przypadków ustawodawca nie uznał Inspekcji Ochrony Środowiska za organ właściwy dla oceny, czy określone przedsięwzięcie lub działalność w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z instalacji wymaga zgłoszenia, czy też pozwolenia w konsekwencji - do przyjęcia takiego zezwolenia lub wydania pozwolenia. Podkreślono, że zgodnie z art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej - zatem Wojewódzki Inspektor bez wyraźnej kompetencji ustawowej nie może podejmować jakichkolwiek czynności - zwłaszcza, jeśli powszechnie obowiązujące przepisy prawa przyznają takie kompetencje innym organom, w szczególności - jak w tym przypadku - samorządu terytorialnego. W szczególności powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie przyznają WIOŚ kompetencji do nakazania osobie fizycznej uregulowania korzystania przez nią ze środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt Gminy O., jak i Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zgłoszenia interwencyjnego dotyczącego nielegalnej lakierni funkcjonującej przy ulicy [...] w B., Gmina [...].
Zgodnie z art. 363 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej: p.o.ś.), wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
- 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio (art. 363 ust. 2 p.o.ś.).
Według art. 379 ust. 1 i 5 p.o.ś., marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów (art. 379 ust. 1 p.o.ś.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy (art. 379 ust. 5 p.o.ś.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399 ze zm.), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.
Przy podejmowaniu interwencji wynikających z uciążliwości związanej z prowadzeniem warsztatu lakierniczego, gmina może więc wykorzystywać uprawnienia kontrolne wynikające z art. 379 p.o.ś. oraz art. 363 p.o.ś.
Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 363 ust. 1 p.o.ś. organem właściwym do podjęcia działań w sprawie objętej ww. wnioskiem jest Wójt Gminy O. Zadaniem organu wykonawczego gminy jest bowiem przeprowadzenie postępowania, w którym dojdzie do ustalenia czy rzeczywiście w zgłoszonym przypadku ma miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko, a jeżeli tak to jaka jest skala tego oddziaływania i czy wnioskodawca ma w tym postępowaniu interes prawny. Od tych ustaleń będzie zależał dalszy tok postępowania w sprawie (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015 r., sygn. akt II OW 90/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić należy, że źródłem negatywnego oddziaływania, o którym mowa w art. 363 ust. 1 p.o.ś. może być nie tylko eksploatacja instalacji lub urządzenia w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, lecz także inne oddziaływanie bez względu na jego źródło i sposób korzystania ze środowiska, jeżeli nie wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia na takie korzystanie ze środowiska jako szczególne w ramach eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 180 i art. 181 p.o.ś. Stąd też na obecnym etapie rozpoznawania wniosku, to organ wykonawczy gminy, a więc Wójt Gminy O. będzie organem właściwym do podjęcia stosowanych czynności w trybie art. 363 ust. 1 p.o.ś. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma bowiem możliwość ustalenia w ramach swoich kompetencji, że prowadzona działalność wywiera negatywny wpływ na środowisko, a więc, że doszło do naruszenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska.
Wbrew więc zastrzeżeniom Wójta, to właśnie ten organ jest uprawniony do podjęcia działań w trybie art. 363 ust. 1 p.o.ś.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy O. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.