Uzasadnienie
Starosta [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w sprawie wniosku [...] [...] Sp. z o. o. o zmianę nieistotną decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - płyt wiórowych, zlokalizowanej na terenie zakładu pod adresem: [...]- [...] [...] ul. [...] [...], [...] [...].
We wniosku o rozstrzygnięcie sporu wniesiono o wskazanie organu właściwego do załatwienia wniosku ww. Spółki.
W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] wskazał, iż pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Marszałek przekazał mu do załatwienia według właściwości wniosek [...] [...] Sp. z o. o. o zmianę powyższej decyzji wraz z dokumentacją, na podstawie której Starosta ustalił, że na terenie zakładu [...] [...] Sp. z o. o. zlokalizowanego pod adresem: [...]- [...] [...] ul. [...] [...], produkowane są płyty drewnopochodne - płyty wiórowe i w tym celu eksploatowana jest instalacja, w której prowadzonych jest kilka rodzajów procesów przetwarzania odpadów, które od [...] października 2019 r., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019 r. poz. 1839) kwalifikowane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Przedmiotowe instalacje są instalacjami do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż [...] t na dobę.
W ocenie wnioskodawcy z treści pisma Marszałka z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika, że organ ten zidentyfikował wyłącznie proces przetwarzania odpadów polegający na ich termicznym przekształcaniu. Nie zauważył jednak, że podstawowa działalność prowadzona na terenie zakładu polega na produkcji płyt wiórowych z wykorzystaniem odpadów, przyjmowanych w znacznych ilościach. Dalej Starosta wskazał, że główna instalacja do produkcji płyt jest jednocześnie instalacją do przetwarzania odpadów w procesie R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). Odpady, w celu wykorzystania do produkcji płyt poddawane są procesom przetwarzania: R13 - Magazynowanie odpadów poprzedzające którekolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12; R12 - Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 i R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania).
Następnie Starosta wskazał, że: 1) moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R13 wynosi [...] Mg s.m./rok. Największa masa odpadów, która może zostać zmagazynowana w tym samym czasie w ramach tego procesu, wynosi [...] Mg s.m./dobę, co oznacza zdolność instalacji do przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż [...] t (Mg) na dobę. Wobec powyższego, zdaniem Starosty, instalacja do przetwarzania odpadów w procesie R13 kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.;
2) moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R12 wynosi [...] Mg s.m./rok. Największa masa odpadów, która może zostać zmagazynowana w tym samym czasie w ramach tego procesu wynosi [...] Mg s.m./dobę, co oznacza zdolność instalacji do przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż [...] t (Mg) na dobę. Wobec powyższego, również instalacja do przetwarzania odpadów w procesie R12 kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.;
3) moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R3 wynosi [...] Mg s.m./rok. Największa masa odpadów, która może zostać zmagazynowana w tym samym czasie w ramach tego procesu wynosi [...] Mg s.m./dobę, co oznacza zdolność instalacji do przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż [...] t (Mg) na dobę, wobec czego instalacja do przetwarzania odpadów w procesie przetwarzania R3 także kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 2 ust. 1 pkt. 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.
Natomiast moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R1, na której wyłącznie koncentruje się Marszałek Województwa, wynosi [...] Mg/rok, co przy pracy instalacji przez [...] dni/rok daje [...] Mg/dobę. Największa masa odpadów, która może zostać zmagazynowana w tym samym czasie wynosi [...] Mg s.m./dobę, co również oznacza, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. zdolność przyjmowania odpadów przy takiej wydajności procesu przetwarzania odpadów wynosi znacznie więcej niż [...] t (Mg) na dobę. Jednak, ze względu na zadeklarowaną przez spółkę [...] [...] Sp. z o. o. ilość termicznie przetwarzanych odpadów na dobę, czyli do [...] Mg/dobę, oraz rodzaj procesu przetwarzania odpadów (termiczne przekształcanie odpadów), instalacja ta w ramach procesu R1 kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 3 ust. 1 pkt. 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.
W związku z powyższym, w ocenie Starosty [...], organem ochrony środowiska w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla przedsięwzięcia na terenie zakładu należącego do [...] [...] Sp. z o. o., gdzie jest eksploatowana instalacja kwalifikowana (od [...] października 2019 r.) jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest Marszałek Województwa [...].
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Marszałek Województwa [...], działając przez pełnomocnika, wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego.
Marszałek stwierdził, że z punktu widzenia ustalania właściwości organu ochrony środowiska kompetentnego do rozpoznania wniosku Spółki nie jest uprawnione oddzielanie poszczególnych procesów przekształcania odpadów, by ustalić pułap mocy przerobowych kwalifikujących instalację do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uzasadniona jest kwalifikacja instalacji do produkcji płyt wiórowych eksploatowanej na terenie zakładu Spółki jako instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, bowiem dla tego rodzaju procesów przetwarzania odpadów zarówno przepisy ww. rozporządzenia, jak i przepisy wspólnotowe przewidują wyższy próg wydajności, którego dopiero przekroczenie powoduje zakwalifikowanie instalacji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast niewątpliwie procesy R13, R12 i R3 są procesami pomocniczymi dla głównej instalacji w zakładzie Spółki, tj. instalacji do produkcji płyt.
Ponadto Marszałek powołał się na treść pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r., w którym organ stwierdził, że § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia nie obejmuje instalacji do przetwarzania innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów. Innymi słowy w przepisie tym znalazły się wszystkie instalacje do przetwarzania odpadów mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż [...] t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż [...] t, w których nie stosuje się procesów wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia.
Marszałek podkreślił również, że prawidłowa wykładnia przepisu § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. prowadzi do wniosku, iż instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 46 to instalacje do przetwarzania odpadów (innych niż niebezpieczne) przy zastosowaniu innych procesów niż procesy termicznego przekształcania odpadów. A zatem instalacja do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania [...] tony odpadów na godzinę, tj. [...] ton odpadów na dobę nie jest instalacją spełniającą kryteria do zakwalifikowania jej jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie przepisu § 2 ust. 1 pkt 41 lub 46 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. W konsekwencji, instalację tą należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do postanowień § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia.
Skoro zatem instalacja do produkcji płyt wiórowych eksploatowana na terenie zakładu spółki [...] [...] Sp. z o.o. nie jest instalacją, którą należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to Marszałek Województwa [...] nie jest zgodnie z przepisami art. 378 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska właściwym organem ochrony środowiska do wydania pozwolenia zintegrowanego dotyczącego tej instalacji lub jego zmiany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie tego typu sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego; postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 i 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...], ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku [...] [...]Sp. z o. o. z dnia [...] maja 2020 r. o zmianę nieistotną decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., którym udzielono Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych – wiórowych, zlokalizowanej na terenie zakładu pod adresem: [...]- [...] [...] ul. [...] [...], [...] [...]. Spór o właściwość pomiędzy organami zaistniał na tle prawnej kwalifikacji przedsięwzięcia objętego powyższym pozwoleniem zintegrowanym.
Zgodnie z § 2 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 – dalej jako "rozporządzenie") do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów (proces D9 unieszkodliwiania odpadów wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach), mające wydajność nie mniejszą niż [...] t dziennie, z wyłączeniem instalacji do odzysku odpadów będących biomasą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów.
W świetle natomiast § 2 pkt 47 rozporządzenia przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż [...] t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż [...] t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.).
Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że sporne przedsięwzięcie obejmuje instalację do produkcji płyt drewnopochodnych – płyt wiórowych, w ramach której prowadzone są cztery różne procesy przetwarzania odpadów, tj. proces R1, R3, R12 i R13. Największe masy odpadów, które mogą zostać zmagazynowane w tym samym czasie w ramach procesów R3, R12 i R13 – co pozostaje bezsporne – znacznie przekraczają wartości wskazane w § 2 ust. 1 pkt 46 i 47, co świadczy o tym, że przedmiotową instalację w ramach powyższych procesów należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto, w instalacji prowadzony jest również proces R1, który polega na termicznym przetwarzaniu odpadów. Moc przerobowa instalacji w ramach tego procesu wynosi [...] Mg/dobę, a więc nie przekracza wartości wskazanych w powyższych przepisach. Oznacza to, że przedsięwzięcie w ramach tego procesu należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 80 rozporządzenia).
Biorąc pod uwagę fakt, iż w ramach jednego przedsięwzięcia (instalacji) prowadzone są cztery różne procesy przetwarzania odpadów, z których większość to takie, które w świetle obowiązujących przepisów mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, należy uznać, że cała instalacja do wyrobu płyt wiórowych stanowi przedsięwzięcie, które należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Rację ma zatem Starosta [...], że organem kompetentnym do rozpoznania wniosku [...] [...] Sp. z o. o. o zmianę pozwolenia zintegrowanego będzie Marszałek Województwa [...]. Zgodnie bowiem z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Skoro więc przedmiotową instalację należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym należy wskazać Marszałka Województwa [...] do rozpoznania wniosku [...] [...] Sp. o. o. o zmianę nieistotną pozwolenia zintegrowanego z [...] czerwca 2019 r.
Na marginesie należy podkreślić, że nie znajdują uzasadnienia rozważania Marszałka zawarte w odpowiedzi na wniosek Starosty o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, dotyczące art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku..., zgodnie z treścią którego ilekroć w ustawie mowa o przedsięwzięciu, rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z kilkoma przedsięwzięciami, a tylko z jednym, polegającym na prowadzeniu instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych – płyt wiórowych, w ramach której prowadzone są różnego rodzaju procesy przetwarzania odpadów.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.