Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 lutego 2021 r. T.D. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na zmianie kwalifikacji gruntów z lasu (L) na rola (R) na działce o nr ewid. [...] o pow. [...] m2 obręb [...] w Dzielnicy W. m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca wskazał, że w dniu [...] listopada 2019 r. wystąpił wspólnie z E.I.-D. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie kwalifikacji gruntów z lasu (L) na rolę (R) na działce ewid. nr [...] i pow. [...] m2 z obrębu [...] w Dzielnicy W. m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że kupili przedmiotową działkę z przekonaniem, że ze względu na położenie w kompleksie działek osiedlowych zabudowanych, nie będą mieli problemu ze zmianą przeznaczenia terenu i wybudowanie domu mieszkalnego. Przekonanie ich było tym bardziej uzasadnione, że wskazana działka jest fragmentem wydzielonym z gospodarstwa rolnego. Podnieśli, że uprzednio wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wyrażenie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej pow. [...] położonych w dzielnicy W. w obrębie [...],[...] na terenie m.st.
Warszawy, projektowanych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, dróg publicznych klasy lokalnej oraz ciągu pieszego. W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek Województwa M. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia między innymi działki o nr ewid. [...] ze względu na treść art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129, dalej ustawa o lasach). Uzasadniając dalej wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskodawcy podnieśli, że przy powierzchni działki [...]m2 ewentualna zmiana klasyfikacji gruntów z "las" na "role" nie może i nie będzie miała żadnego negatywnego wpływu na środowisko. Podniesiono, że warunkiem rozpoznania przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosku w trybie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach jest uprzednie wydanie decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. pozytywnie opiniująca wnioskowaną zmianę. Do wniosku dołączono informację o terenie, kartę informacyjną przedsięwzięcia, mapę ewidencyjną terenu, na którym przedsięwzięcie miało być realizowane.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. przekazał wniosek T.D. i E.I.- D. o wydanie decyzji w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko do rozpoznania Prezydentowi [...] W. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza wniosku i załączonych dokumentów wskazuje, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma dotyczyć nie zmiany lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny, lecz uwzględniając przedmiotowy rzeczowy zakres planowanego przedsięwzięcia – wylesienie w celu zabudowy wskazanej działki. Zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 283, ze zm. zwanej dalej "ustawą u.i.o.ś.") Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odniesieniu do działek posiadających leśny użytek gruntu właściwy jest jedynie do wydania decyzji środowiskowej w sprawach dotyczących zmiany lasu na użytek rolny.
Natomiast w analizowanym przypadku dotyczącym wylesienia organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. jest Prezydent [...] W. Po otrzymaniu akt sprawy Prezydent [...] W. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. i art. 74 u.i.o.ś. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia przedłożonego wniosku poprzez przedłożenie karty informacyjnej przedsięwzięcia spełniającej warunki określone w art. 62a u.i.o.ś. w wersji pisemnej oraz na informatycznych nośnikach danych, mapę w postaci papierowej oraz elektronicznej w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych w terminie 21 dni od doręczenia pisma wzywającego do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Natomiast pismem z dnia 27 października 2020 r. Prezydent [...] W. poinformował T.D. i E.I.-D., że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wniosek w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku na działce o nr ewid. [...] obręb [...] przy ulicy Ś. w Dzielnicy W. w [...] W. został pozostawiony bez rozpoznania z powodu nie uzupełnienia jego braków określonych w piśmie z dnia [...] października 2020 r. Pismo to doręczono wnioskodawcom w dniu [...] listopada 2020 r.
W złożonej odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie jako organu właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezydent [...] W. wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.i.o.ś. organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku zmiany lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast art. 72 ust. 1 pkt 9 u.i.o.ś. stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, wydawanej na podstawie ustawy o lasach. Wniosek E.l.-D. i T.D. z dnia [...] listopada 2019 r. dotyczy "wydania decyzji w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, w wyniku zmiany klasyfikacji gruntów z lasu (Ls) na rola (R), na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] w Dzielnicy W. [...] W.".
We wniosku tym jasno sformułowano oczekiwanie wnioskodawcy, jakim jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny, a nie wylesienia. Nie można zgodzić się z interpretacją, że wniosek nie dotyczył procedury zmiany lasu na użytek rolny, lecz ma na celu wylesienie. Wnioskodawca jako strona postępowania sam określa przedmiot swojego żądania. Organ powinien mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w sposób jednoznaczny wnosi o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, to wnioskodawca powinien doprecyzować i uszczegółowić treść wniosku, a nie organ poprzez dokonanie swobodnej oceny. Nawet jeżeli z dalszych informacji wnioskodawcy wynika, że w celu realizacji swoich planów dokona wylesienia, to nie zmienia to faktu, że wyraźnie napisał o przedsięwzięciu dotyczącym zmiany lasu na użytek rolny i dla takiego przedsięwzięcia oczekuje decyzji.
Sformułowanie wniosku jest jasne i nie pozostawia miejsca na wątpliwości. Tym samym skoro wnioskodawcy wystąpili o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny, to organem właściwym w sprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. stwierdził, że analiza wniosku wraz z jego uzupełnieniami wykazała, że wnioskowana czynność urzędowa, tj. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie należy do właściwości rzeczowej tego organu, albowiem przedmiotowe rozstrzygnięcie miałoby dotyczyć - wbrew wskazaniom wnioskodawców — nie zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny, lecz - uwzględniając zakres rzeczowy planowanego zamierzenia - wylesienia w celu zabudowy terenu przedmiotowych działek. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.i.o.ś.
Regionalny Dyrektor w odniesieniu do działek posiadających leśny użytek gruntu właściwy jest jedynie do wydania decyzji środowiskowej w sprawach dotyczących zmiany lasu na użytek rolny. Zmiana lasu na użytek rolny może być związana, ale nie musi, z usunięciem drzewostanu, tak aby grunt pełnił funkcje użytku rolnego. Zmiana lasu na użytek rolny może polegać również na pozostawieniu drzewostanu na gruncie, który wówczas będzie stanowił grunt zadrzewiony, przeznaczony do pełnienia funkcji użytku rolnego. Istotą zmiany lasu na użytek rolny nigdy nie jest wylesienie, a tym bardziej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wybudowania domu mieszkalnego niezwiązanego z produkcją rolną, którego dotyczył złożony wniosek. Wyklucza to zatem możliwość procedowania przez Regionalnego Dyrektora. Zgodnie natomiast z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. wójt, burmistrz, prezydent miasta - jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na środowisko w przypadku przedsięwzięć innych niż te, które dotyczą min. zmiany lasu na użytek rolny, scaleń wymiany lub podziału gruntów. Statuuje to właściwość Prezydenta m. st. Warszawy do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. - spory kompetencyjne miedzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2p.p.s.a. tylko w sytuacjach wystąpienia rzeczywistego sporu kompetencyjnego bądź sporu o właściwość. O sporze w rozumieniu ww. przepisów, mówić można dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Generalnie zaś przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Podkreślić również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana sprawa przez właściwy organ. Spór kompetencyjny jest sporem o prawo. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega bowiem na wskazaniu organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy, której stan faktyczny został przedstawiony w piśmie skierowanym do organu. Organ, do którego wpłynęło pismo (wniosek, podanie), aby uznać swą właściwość w danej sprawie albo wykluczyć ją i przekazać podanie do innego, właściwego organu, powinien w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy (przedmiot postępowania), gdyż to jest niezbędne w procesie stosowania prawa. Stosowanie prawa (subsumpcja) polega bowiem na podporządkowaniu ustalonego stanu faktycznego sprawy do odpowiedniej normy prawnej, ustalonej w wyniku dokonania wykładni przepisów prawa.
Bez ustalenia stanu faktycznego sprawy nie można prawidłowo ustalić przepisów prawa, a co za tym idzie ustalić właściwego organu do załatwienia danej sprawy. Nie można mówić o sporze kompetencyjnym w sytuacji, gdy przedmiotem sporu między organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. W takim stanie rzeczy można mówić, że spór kompetencyjny jest pozorny, przedwczesny, gdyż organy będące w sporze odnoszą swoje kompetencje lub ich brak do różnych stanów faktycznych, które mogą mieć miejsce w sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OW 209/14, z dnia 18 maja 2012r., sygn. akt II OW 42/12, z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt I OW 77/7). Powyższe uwagi prowadzą nadto do stwierdzenia, że skoro spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej, to może ona powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, które jest w toku.
Do sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu z indywidualną sprawą administracyjną, która istnieje i w której toczy się postępowanie, lub w której złożono żądanie wszczęcia takiego postępowania. Tym samym wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) mający charakter abstrakcyjny, oderwany od konkretnego przypadku należy uznać za niedopuszczalny. O sporze kompetencyjnym można zatem mówić w sytuacji, kiedy istnieje między organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem [...] W. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że analiza przedłożonych akt sprawy administracyjnej, jak i samego wniosku złożonego przez T.D. prowadzi do wniosku, że postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia dotyczącego zabudowy działki gruntu o nr ewid. [...] o pow. [...] obręb [...] położonej w dzielnicy W. [...] W. budynkiem mieszkalnym, zarówno w chwili składanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak i obecnie nie toczyła się przed żadnym z wymienionych organów administracji publicznej. Z przedłożonych bowiem dokumentów wynika, że po przekazaniu sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. do rozpoznania Prezydentowi [...] W. ten ostatni wezwał wnioskodawców w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. i art. 74 u.i.o.ś. do uzupełnienia braków wniosku poprzez złożenie wskazanych dokumentów, w terminie 21 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Gdy w zakreślonym terminie braków nie uzupełniono, pismem z dnia [...] października 2020 r. Prezydent [...] W. poinformował wnioskodawców, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wniosek w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego przez nich przedsięwzięcia został pozostawiony bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Stanowi ono formę zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie mimo wezwania i pouczenia o skutkach. Pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w formie czynności materialno- technicznej. Skoro pismo o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej doręczono T.D. w dniu [...] listopada 2020 r., a wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożono dopiero w dniu [...] lutego 2021 r. (data złożenia wniosku w biurze podawczym Naczelnego Sądu Administracyjnego), to należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka dotycząca wymogu dotyczącego złożenia wniosku w ramach prowadzonego postępowania, które jest w toku.
Nadto wskazać należy, że Prezydent [...] W. po przekazaniu mu do rozpoznania sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. wszczętej w oparciu o wniosek z dnia [...] listopada 2019 r., nie wdał się w spór kompetencyjny, nie uznał się za niewłaściwego do rozpoznania sprawy, albowiem nadał jej "bieg", by zakończyć ją w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a.
Analizując zarówno przedłożone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akta sprawy oraz udzielone przez organy odpowiedzi na wniosek uznać należy, że sporny między organami jest właściwie niejednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy, a więc jest to spór co do faktów, a nie co do prawa. Zdaniem Prezydenta [...] W. wniosek w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dotyczy przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. We wniosku tym jasno sformułowano oczekiwanie wnioskodawców, jakim jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na zmianie lasy na użytek rolny, co zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.i.o.ś. uzasadnia właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. stwierdził, że analiza zamierzonego przedsięwzięcia przedstawionego we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wskazuje, że przedmiotowe rozstrzygnięcie miałoby dotyczyć, wbrew wskazaniom wnioskodawców – nie zmiany lasu niestanowiącego własność Skarbu Państwa na użytek rolny, lecz uwzględniając zakres rzeczowy planowanego zamierzenia – wylesienia w celach zabudowy. Tak określony przedmiot wniosku zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. wskazuje na Prezydenta [...] W. jako organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Spór między ww. organami nie jest zatem sporem kompetencyjnym. Organy bowiem są zgodne, co do tego, który z nich powinien wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięcia dotyczącego zmiany lasy na użytek rolny, a który w przypadku przedsięwzięcia dotyczącego wylesienia w celu zabudowy. Spór powstał natomiast odnośnie określenia żądania zawartego we wniosku, określenia jaki jest przedmiot żądania wnioskodawcy.
Brak sprawy w toku oraz brak precyzyjnego określenia stanu faktycznego sprawy powoduje w konsekwencji brak możliwości podania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze, że spór kompetencyjny w niniejszej sprawie ma charakter abstrakcyjny (brak postępowania administracyjnego w toku), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 i w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w postanowieniu.