Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] marca 2021 r. Starosta Powiatu [...] o zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydanego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], znak: [...] poprzez wskazanie jako organu właściwego Marszałka Województwa [...].
Starosta wyjaśnił, iż przedmiotem wniosku Spółki jest żądanie zmiany decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2016 r. Nr [...] będącej zezwoleniem na przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego sklasyfikowanego pod kodami odpadów: 17 01 81 (odpady z remontów i przebudowy dróg) oraz 17 03 02 (mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01*) w procesach R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych i R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów) w instalacji do produkcji mas bitumicznych zlokalizowanej na terenie nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] gmina [...]. Decyzja ta została wydana przez Starostę - organ właściwy do wydania zezwolenia na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej: "u.o.", z uwagi na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięcia sklasyfikowanego w § 3 ust 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), tj. instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innej niż wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 41-47 tego rozporządzenia.
Wskazał, iż wniosek pierwotnie dotyczył zmiany warunków decyzji w celu dostosowania treści zezwolenia do obowiązujących przepisów prawa, wynikających z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.). Zwrócił uwagę, iż wnioskodawca w swoim wystąpieniu do Marszałka podkreślił, że wniosek dotyczy zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięcia aktualnie sklasyfikowanego w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
Dalej Starosta wskazał, iż Marszałek, po analizie wniosku stwierdził, że informacje w nim zawarte wykraczają poza zakres obligatoryjnego dostosowania wynikający z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy odpadach oraz niektórych innych ustaw, ponieważ wnioskodawca dodał do listy rodzajów odpadów, które mogły być na podstawie decyzji Starosty przetwarzane, nowy rodzaj odpadu o kodzie 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów) oraz zwiększył ilość odpadów przewidzianych do przetwarzania w ramach procesów odzysku RS i R13 z 30 000 Mg/rok do 80 000 Mg/rok. Wyjaśnił, iż w ocenie Marszałka wniosek dotyczy przedsięwzięcia sklasyfikowanego w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), tj. instalacji do produkcji mas bitumicznych.
Jednocześnie zaznaczył, iż ustaleń tych Marszałek dokonał po wszczęciu postępowania administracyjnego i po dokonaniu przez wnioskodawcę wyjaśnień oraz po uzyskaniu informacji dostarczonych przez inne organy.
Wskazał, iż wniosek Spółki dotyczy zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w którym Starosta usankcjonował możliwość przetwarzania odpadów destruktu asfaltowego w procesach R5 i R13, które to procesy przetwarzania prowadzone są w instalacjach lub urządzeniach. Cytując treść art. 41 ust. 3 i 4 u.o., Starosta wskazał, że wniosek Spółki dotyczy przetwarzania odpadów będącego przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ zachodzi w instalacji, która posiada możliwość przetwarzania odpadów oraz możliwość przyjmowania odpadów do przetwarzania w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Celem funkcjonowania instalacji zlokalizowanej na terenie działek [...] obręb [...] jest produkcja mieszanek bitumicznych, dla której [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 20210 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych. W instalacji planowano wytwarzać masę bitumiczną z wykorzystaniem kruszywa, bez udziału odpadów destruktu asfaltowego. Dopiero w roku 2015 wnioskodawca przystąpił do prac mających na celu przystosowanie instalacji do produkcji mieszanek bitumicznych do przetwarzania odpadów poprzez montaż dozatora destruktu asfaltowego, sklasyfikowanego pod kodami odpadów: 17 01 81 i 17 03 02. Dalej organ wyjaśnił, że w związku z zamiarem prowadzenia przetwarzania odpadów, które wymaga uzyskania zezwolenia zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o. wnioskodawca zobligowany był przed złożeniem wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, do wystąpienia do Wójta z wnioskiem o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 piet 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283), dalej: "u.i.o.ś.".
Decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...]określono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Następnie wnioskodawca, w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 41 ust. 1 u.o., zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie przepisów u.o., a nie o wydanie pozwolenia emisyjnego z art. 181 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), dla którego właściwość organów ochrony środowiska określa art. 378 ww. ustawy. W konsekwencji Starosta wydał [...] lutego 2016 r. zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ponieważ w obowiązującym wówczas stanie prawnym przedsięwzięcie sklasyfikowano w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z dniem 11 października 2019 r. wymienione wyżej rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r., poz. 1839).
Organ wskazał, iż w aktualnym stanie prawnym, ze względu na ilość odpadów, które instalacja może przyjmować do przetwarzania powyżej 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t jest ona przedsięwzięciem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia. Przedmiotem wniosku z [...] marca 2020 r. jest zatem przetwarzanie odpadów jako przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. - instalacja do przetwarzania odpadów wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek wskazał, iż w niniejszej sprawie kwestią sporną między organami jest kwalifikacja przedsięwzięcia, w ramach którego następuje przetwarzanie odpadów o kodach: 17 01 81 oraz 17 03 02, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a która to kwalifikacja - z racji treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o. - ma decydujące znaczenie dla oceny właściwości rzeczowej organu uprawnionego do rozpoznania wniosku strony. Zdaniem Marszałka przy dokonywaniu kwalifikacji należy mieć na względzie główny cel funkcjonowania (przeznaczenia) przedmiotowej instalacji.
W związku z powyższym należy zauważyć, że z opisu technologicznego dotyczącego pracy instalacji, zawartego w decyzji Starosty Powiatu [...] wynika, że wskazana instalacja służy do produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych (bitumicznych) z wykorzystaniem surowców w postaci: kruszyw, wypełniaczy, substancji uszlachetniających itp. w celu uzyskania produktu końcowego jakim jest mieszanka mineralno-asfaltowa (bitumiczna). Natomiast proces odzysku destruktu asfaltowego prowadzony w tej instalacji nie stanowi jej wiodącego przeznaczenia tylko wpływa na poprawę tego procesu produkcyjnego poprzez zastąpienie części surowców odpadami destruktu. Zatem, w ocenie Marszałka, brak jest podstaw do uznania, że wraz z zastosowaniem odpadów w procesie produkcji mieszanki bitumicznej automatycznie zmienia się główny cel funkcjonowania instalacji.
W ocenie Marszałka przetwarzane odpady stanowią substytut części wykorzystywanych surowców, wpływając na ekonomię procesu produkcji, pozwalając jednocześnie ograniczyć ilość odpadów kierowanych do zagospodarowania w inny sposób. Ponadto omawiana instalacja podobnie jak inne instalacje tego rodzaju może wytwarzać mieszanki bitumiczne jedynie w oparciu o surowce pierwotne, bez udziału odpadów. W konsekwencji, w jego ocenie, podstawowym celem funkcjonowania rozpatrywanej instalacji jest wytwarzanie mieszanek bitumicznych. W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność, że w toku produkcji przetwarzane będą odpady w ilości przekraczającej 10 Mg/dobę, gdyż głównym, a zarazem jedynym przedmiotem działalności instalacji prowadzonej przez Spółkę, jest wytwarzanie mas bitumicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W tej sprawie wnioskodawca wystąpił o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 z późn. zm.). Przepis ten nakłada na podmioty mające stosowane zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych.
W ocenie Marszałka Województwa [...] organem właściwym w sprawie jest Starosta Powiatu [...], albowiem wytwarzanie masy bitumicznej nie jest uzależnione od odpadów destruktu asfaltowego, a masę bitumiczną można produkować z wykorzystaniem wyłącznie kruszywa naturalnego, zaś proces odzysku destruktu asfaltowego prowadzony w tej instalacji nie stanowi jej wiodącego przeznaczenia lecz wpływa na poprawę tego procesu produkcyjnego. Nie kwestionując powyższego poglądu, stwierdzać należy, że wniosek strony dotyczy zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Okoliczność, że efektem końcowym ma być masa bitumiczna, nie zmienia celu głównego jakim jest przetwarzanie odpadów. Niekwestionowanym też jest, że odpady stanowią jeden z substratów niezbędnych do powstania masy bitumicznej.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko Spółki, która wniosła o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw i podała w nim informacje wymagane tym przepisem.
Z wniosku Spółki wynika więc, że żąda ona jedynie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. w związku z koniecznością dostosowania jej treści do nowych wymogów prawnych. Przy czym Spółka wskazała, że z uwagi na parametry instalacji do przetwarzania odpadów dotyczące możliwości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t przedsięwzięcie to należy zakwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r., jako mogąco zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje, w tym przypadku, ilość magazynowanych odpadów, czy też faktyczna ilość przetwarzanych odpadów lecz okoliczność, że instalacja taka może przyjąć odpady w ilości mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t.
Oznacza to, że właściwym organem będzie Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 41 ust. 3 pkt lit. a ustawy o odpadach.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.