Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Starosta Warszawski Zachodni zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska poprzez wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie MWIOŚ) jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosków K.A., M.A., M.N, A.M. w sprawie uciążliwości hałasowej spowodowanej prowadzeniem działalności gospodarczej przez J. S. pod firmą "[...]" przy ul. [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu Starosta Warszawski Zachodni wskazał, że ww. wnioski mieszkańców ul. [...] w K. zostały wniesione do Wójta Gminy [...], a następnie zostały przesłane Naczelnikowi Urzędu Skarbowego Warszawa-Bielany, ten zaś skierował je do MWIOŚ. Przy piśmie z dnia 15 marca 2021 r. MWIOŚ przekazał zgodnie z właściwością ww. wnioski Staroście Warszawskiemu Zachodniemu.
Jako podstawę prawną organ wskazał art. 115a i art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) zwanej w skrócie P.o.ś. Stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wszczynane i prowadzone z urzędu przez starostę, stosownie do właściwości rzeczowej określonej w art. 378 ust. 1 P.o.ś. Kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczą kontroli przestrzegania warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc etapu, na którym funkcjonuje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja w tym zakresie. Dopiero stwierdzenie przekroczenia poziomu dopuszczalnego hałasu określonego ww. decyzją umożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska przeprowadzenie kontroli przestrzegania warunków w niej określonych.
Wnioskodawca nie podzielił stanowiska MWIOŚ i wskazał, że na podstawie art. 115a ust 1 P.o.ś. starosta wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, jedynie w przypadku, gdy przekroczenia hałasu wystąpią. Dokonanie kontroli połączonej z pomiarami hałasu jest we właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Starosta nie jest wyposażony w odpowiedni sprzęt i laboratoria do wykonywania badań w przeciwieństwie do MWIOŚ.
Podkreślono, że kwestie dotyczące kontroli interwencyjnych związanych z rozpatrywaniem skarg w zakresie zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1c ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995) zwanej w skrócie u.i.o.ś. leżą w kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, która jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska.
Mając powyższe na względzie Starosta wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie MWIOŚ, jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowego wniosku o kontrolę interwencyjną.
W odpowiedzi na wniosek MWIOŚ wniósł o wskazanie Starosty Warszawskiego Zachodniego jako organu właściwego do załatwienia sprawy oraz orzeczenie o kosztach sądowych argumentując, że art. 115a P.o.ś. nie nakłada na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązku przeprowadzenia pomiarów hałasu. Przepis ten jako właściwych do wykonania pomiarów w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazuje: organ ochrony środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz zobowiązany zakład. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wszczynane i prowadzone z urzędu, stosownie do właściwości rzeczowej określonej w art. 378 ust. 1 P.o.ś. Pomiary stanowiące podstawę wydania ww. decyzji mogą zostać wykonane przez akredytowane laboratorium na zlecenie organu ochrony środowiska. Podniesiono, że postępowanie toczy się na koszt organu, do którego zadań ustawowych należy załatwienie sprawy.
Następnie wyjaśniono, że od 1 stycznia 2019 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1479) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie zasad i sposobu organizacji wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska oraz ich delegatur (Dz.U. z 2018 r. poz. 2531) zmieniły się zadania oraz struktura Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy dotychczas istniejące i funkcjonujące w strukturach inspektoratów laboratoria przekształciły się w Centralne Laboratorium Badawcze, które zostało przeniesione do struktur Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Stanowią one odrębną od wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska jednostkę organizacyjną.
W tym stanie rzeczy MWIOŚ nie ma już organizacyjno-technicznych możliwości wykonywania badań i musi je zlecać do ww. Laboratorium albo innym akredytowanym laboratoriom zewnętrznym. Przy czym nie ma możliwości prawnych ani faktycznych, aby zlecać akredytowanym zewnętrznym laboratoriom pobranie i wykonywanie badań i pomiarów na rzecz innych organów, w tym na rzecz Starosty Warszawskiego Zachodniego.
Wskazując na treść art. 379 ust. 1 P.o.ś. MWIOŚ zaakcentował, że w doktrynie wskazuje się, że kontrola o której mowa we ww. przepisie powinna dotyczyć wszystkich przepisów o ochronie środowiska pozostających we właściwości wskazanych tam organów, a nie tylko zadań wynikających ze ww. ustawy. Podstawowym przepisem ustanawiającym ramy współdziałania pomiędzy organami samorządu terytorialnego, a Inspekcją Ochrony Środowiska jest art. 379 ust. 5 tej ustawy. Przyjmuje się, że z uprawnienia przewidzianego tym przepisem można skorzystać, gdy obowiązujące przepisy nie przyznają organom kontrolującym własnych środków prawnych, umożliwiających doprowadzenie środowiska do stanu właściwego. Jeśli taka możliwość istnieje, to organ w pierwszej kolejności powinien skorzystać z własnych uprawnień wynikających nie tylko z ustawy, lecz także z innych aktów prawnych.
Kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowisko dotyczą zasadniczo kontroli przestrzegania warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc etapu, na którym funkcjonuje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja w tym zakresie. Dopiero stwierdzenie przez MWIOŚ przekroczenia poziomu dopuszczalnego ustalonego ww. decyzją umożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska podjęcie działań polegających na wymierzeniu administracyjnych kar pieniężnych, bądź ewentualnym wstrzymaniu użytkowania instalacji. Organ ten nie ma narzędzi sankcyjnych w odniesieniu do etapu, na którym nie funkcjonuje w obrocie decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Odnosząc się do treści wniosków złożonych przez interweniujących mieszkańców MWIOŚ zauważył, że nie wnosili oni o przeprowadzenie kontroli, ani też o przeprowadzenie pomiarów hałasu, lecz wskazywali na prowadzenie działalności gospodarczej w otulinie [...] Parku Narodowego, poza miejscem wskazanym jako stałe miejsce wykonywania działalności w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) oraz że wykonywana działalność powoduje emisję uciążliwego hałasu do środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Niewątpliwie istnienie konkretnej sprawy indywidualnej warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez jeden z organów pozostających w sporze. Zakres rozstrzygnięcia, co do którego zaistniał spór kompetencyjny wyznaczony jest z kolei wnioskiem strony, która oczekuje od organu administracji publicznej załatwienia konkretnej sprawy.
W niniejszej sprawie mieszkańcy nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] w K. wystąpili do organu z zawiadomieniem o wykonywaniu przez J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" przy ul. [...] w miejscowości K. poza miejscem określonym w CEIDG. Podkreślili, że prowadzona przez przedsiębiorcę działalność obejmuje głównie zwożenie na działkę gruzu, odpadów budowlanych, gałęzi i konarów drzew. Wykonywane prace, trwające regularnie od 2010 r., polegają na cięciu dużej ilości przywiezionych wcześniej konarów drzew piłą spalinową przy użyciu przemysłowej maszyny do cięcia gałęzi. W przeciągu tygodnia prace te wykonywane są codziennie mniej więcej w godzinach 8:00-16:00. Zwrócono uwagę, że prowadzenie działalności w tym miejscu jest bardzo uciążliwe. Prywatne pomiary natężenia hałasu przekraczają 76 decybeli, a norma obowiązująca w otulinie Parku [...] dopuszcza 50 decybeli.
Wszelkie prośby mieszkańców skierowane pod adresem J. S. nie odnoszą żadnych skutków, czuje się on bezkarny. Zdaniem mieszkańców, takie zachowanie jest nie tylko niezgodne z prawem, ale również zasadami współżycia społecznego, narażając ich na ciągłe życie w hałasie przekraczającym jakiekolwiek normy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionych wyżej informacji wynika, iż problem wskazany przez mieszkańców związany jest z uciążliwością hałasową generowaną przez działalność J. S.. Należy uznać w tym przypadku, że żądanie wnioskodawców dotyczy w istocie przeprowadzenia przez organy ochrony środowiska odpowiedniej kontroli nadmiernego hałasu emitowanego przez tego przedsiębiorcę. Dopiero bowiem przeprowadzona odpowiednia kontrola przez organy ochrony środowiska, wykazująca na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, uzasadniałaby wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Powyższe zaś okoliczności prowadzą do wniosku, iż zastosowanie w sprawie znajdą przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Niewątpliwie to Inspekcja Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 1 u.i.o.ś. jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny środowiska. Zadania Inspekcji Ochrony Środowiska związane są w szczególności z kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu P.o.ś. w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1a), prowadzeniem działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych (art. 2 ust. 1 pkt 2a lit. a), wykonywaniem pomiarów wielkości emisji, oraz poziomów substancji lub energii występujących w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 14).
Skoro wniosek strony dotyczy żądania przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie hałasu, to koniecznym jest wskazanie, że ten rodzaj kontroli należy określić jako kontrolę interwencyjną (pozaplanową), wynikającą ze skargi mieszkańców na uciążliwości związane z działalnością J. S. emitującą hałas. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1c u.i.o.ś. W ust. 1c art. 9 tej ustawy wskazano wprost, że przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.
Tym samym weryfikacja skargi mieszkańców jest obowiązkiem Inspekcji, znajdującym swoje uzasadnienie w ww. uregulowaniach ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosownie do treści art. 8 u.i.o.ś. w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia – Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że to organy inspekcji ochrony środowiska są uprawnione do ustalenia wielkości emisji hałasu i dopiero ustalenie tych wielkości może spowodować podjęcie dalszych czynności polegających np. na poinformowaniu właściwego organu o konieczności wydania decyzji dotyczącej przekroczenia wielkości emisji (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 47/21; postanowienie NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OW 20/21; postanowienia NSA z 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OW 57/20, sygn. akt II OW 58/20, sygn. akt II OW 59/20, sygn. akt II OW 60/20, sygn. akt II OW 61/20).
Bez znaczenia dla prawidłowego wskazania organu właściwego w przedmiotowej sprawie pozostaje natomiast okoliczność podnoszona przez MWIOŚ, że z dniem 1 stycznia 2019 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska, na bazie laboratoriów Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska utworzone zostało Centralne Laboratorium Badawcze (CLB). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Centralne Laboratorium Badawcze działa w oparciu o 16 Oddziałów (w tym Oddział w Warszawie - posiadający wymagany przez to laboratorium wpis do wykazu certyfikowanych jednostek badawczych). Powyższa nowelizacja w żadnym stopniu nie wprowadziła zmian w zakresie podstawowych, a wyżej wskazanych regulacji zadań Inspekcji Ochrony Środowiska wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i nie ograniczyła tych organów ochrony środowiska w zakresie ich ustawowych zadań, w tym dokonywania kontroli interwencyjnych (pozaplanowych).
Nie można więc przyjąć, aby podnoszone kwestie organizacyjne, techniczne wykonywania badań i pomiarów, determinowały właściwość organu do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., wskazał Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Zawarte w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego żądanie zasądzenia kosztów postępowania nie mogło być rozpoznane. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy P.p.s.a. (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 P.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Tym samym brak jest podstaw do rozstrzygania w przedmiocie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w takiej sprawie bez względu na treść samego rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.