Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 167/20 umorzył postępowanie sądowe wywołane skargą Stowarzyszenia [...] w [...] (skarżąca) na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Pismem z [...] lipca 2020 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z jej wnioskiem z [...] maja 2020 r. o udostępnienie:
- 1. dokumentu pn. "Bilans energii dla Województwa Śląskiego", sporządzonego w 2018 r.;
- 2. skanów umów i faktur lub rachunków, związanych z zamówieniem tego dokumentu przez Województwo Śląskie.
W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej: "u.d.i.p.", oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, względnie o: umorzenie postępowania, stwierdzenie, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania.
Rozpoznając powyższą skargę Sąd I instancji wskazał, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005, s. 86).
Następnie wyjaśnił, iż przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji na podstawie o dostępie do informacji publicznej, która kompleksowo reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Sąd podniósł, że ustawa ta w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a.
Sąd wyjaśnił także, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest organem władzy publicznej, a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, gdyż żądane informacje dotyczą działalności organu władzy publicznej oraz stanowią informację o sprawach publicznych. Ponadto zwrócił uwagę, iż bezspornym jest również, że informacja taka nie została stronie skarżącej udzielona stosownie do treści art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Dalej Sąd wskazał, że jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz dołączonych do niej dowodów organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej pismem z [...] lipca 2020 r. wysłanym [...] lipca 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, zgodnie z żądaniem skarżącego. Tym samym, w ocenie Sądu I Instancji, należy przyjąć, że organ nie udzielił informacji stronie skarżącej w ciągu 14 dni, zatem pozostawał w stanie bezczynności, jednakże zwrócił uwagę, że sprawa została ostatecznie załatwiona w ten sposób, że organ przekazał stronie skarżącej żądaną przez nią informację publiczną za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] lipca 2020 r., a więc przed dniem rozpoznania skargi przez Sąd.
Sąd stanął na stanowisku, iż w takiej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 stwierdzając, że: "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Podniósł, iż w uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że: "(...) w literaturze przedmiotu przyjmuje się pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia.
Nie budzi w zasadzie kontrowersji stanowisko, że w szczególności, sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli - por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 403; B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 376, czy T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 495. Jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, ażeby nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność.
Zdaniem Sądu okoliczność ta jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność, organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności.
Dodatkowo Sąd wskazał, że z przepisu art. 149 p.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania - por. wyr. NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 (niepubl.). W ocenie WSA w Gliwicach jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe, co sprawia, że podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie i w zażaleniu zarzuciło mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w razie uwzględnienia skargi na bezczynność Sąd m.in. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, poprzez brak zastosowania, podczas gdy WSA w Gliwicach trafnie dostrzegł, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 54 § 3 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że organ, którego bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania oraz w zakresie w jakim art. 201 § 1 p.p.s.a. stanowi o tym, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uznania przez WSA w Gliwicach, że w niniejszej sprawie miała miejsce tzw. autokontrola organu (wskutek rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej), a w konsekwencji poprzez brak zasądzenia przez WSA w Gliwicach na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania;
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA w Gliwicach, że cała sprawa sądowoadministraryjna stała się bezprzedmiotowa, a w konsekwencji umorzenie całego postępowania sądowego, podczas gdy w sprawie powinno dojść jedynie do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż ta czynność została przez organ wykonana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., po złożeniu skargi na bezczynność;
- 4. prawa materialnego, tj.art.45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art.3 § 1 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy ten stanowią o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, natomiast sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez WSA w Gliwicach za dopuszczalne (i konieczne) umorzenie postępowania sądowego w sytuacji podjęcia przez organ w trybie tzw. autokontroli, czynności nakazanej prawem po wpłynięciu skargi, podczas gdy wykładnia taka doprowadza do nierozpatrzenia, co do istoty, "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz to tego, że sądy administracyjne nie sprawują w istocie kontroli nad działalnością administracji publicznej - co powoduje, że postępowanie sądowe nie spełnia funkcji represyjnej i prewencyjnej, i sprowadza się jedynie do funkcji represyjnej, pomijając przy tym funkcję prewencyjną, co doprowadza W konsekwencji do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu.
W oparciu o przytoczone zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o oddalenie zażalenia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie uchylenie postanowienia Sądu I instancji, oddalenie skarg oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie o uchylenie postanowienia Sądu I instancji, umorzenie postępowania sądowego, stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz odstąpienie od zasądzeni kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Sądu I instancji, iż udzielenie informacji publicznej przez organ zakończyło zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie w sprawie nie jest prawidłowe. Wskazać należy, że prezentowany przez Sąd pogląd nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w skaldzie rozpoznającym niniejsze zażalenie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. Powtórzyć za wskazanym orzeczeniem na leży, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Przyjmuje się bowiem, że o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W tych okolicznościach niewątpliwie uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.
Powołania się w tym zakresie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 nie można uznać za prawidłowe, bowiem stanowisko w niej przyjęte może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Sąd I instancji nie uwzględnił bowiem, że wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia zmian do jakich doszło na skutek zmian wprowadzonych ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa; z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zaakcentować należy, iż w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego.
Nie sposób pominąć, iż aktualne brzmienie omawianego przepisu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz miało ono charakter rażącego naruszenia prawa czy też nie. W orzecznictwie podkreśla się, że użycie w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie przesądza o możliwości zastosowania tej części przepisu tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Analizując bowiem ten przepis w kontekście art. 4171 § 3 k.c. dojść można bowiem do konkluzji, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
W konsekwencji należy przyjąć, iż udzielenie przez organ żądanej informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje automatycznie, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tym samym Sąd rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie zobligowany był również do dokonania rozstrzygnięcia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy naruszenie to było rażące, odnieść się do wniosku o wymierzenie grzywny organowi – jeśli takowy w sprawie by wniesiono - oraz wydać rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.