Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SO/Wa 31/20 po rozpoznaniu wniosku P. J. o wymierzenie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w O. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 18 lipca 2020 r. (dot. decyzji SP), na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." wymierzył Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w O. grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 1) oraz zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz P. J. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaszła podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Bezspornie skarga P. J. wpłynęła do organu [...] lipca 2020 r. i skargi tej organ nie przekazał do Sądu w terminie, tj. do [...] sierpnia 2020 r. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę sytuację epidemiczną w kraju i rolę organu w zapobieganiu i przeciwdziałaniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Jednocześnie Sąd podkreślił, że organ nie przekazał skargi wnioskodawcy do dnia wyrokowania, tj. do 3 grudnia 2020 r. Okoliczności te przemawiały za wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 200 zł, która to kwota jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia.
Ponadto Sąd obniżył o połowę wysokość należnych wnioskodawcy kosztów zastępstwa procesowego, albowiem w imieniu wnioskodawcy profesjonalny pełnomocnik złożył dziesięć wniosków o wymierzenie temu samemu organowi grzywny. Tożsamość działań pełnomocnika w tych sprawach przemawia w ocenie Sądu pierwszej instancji za koniecznością miarkowania wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika.
Zażalenie złożył P. J., zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego zmianę przez wymierzenie organowi grzywny odpowiadającej skali naruszenia obowiązków. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego w obu instancjach. Pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. przez jego niepoprawne zastosowanie, albowiem sąd okazał się wobec organu, którego działania nosiły oznaki przestępstwa niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, "niesłychanie wręcz pobłażliwy". W uzasadnieniu autor zażalenia wskazuje na nieadekwatność grzywny w wysokości kwoty 200 zł w sytuacji, w której organ nie przekazał skargi aż do dnia wyrokowania przez Sąd Wojewódzki.
W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawcy pełnomocnik organu wniósł o oddalenie zażalenia.
Zażalenie złożył także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego zmianę przez oddalenie wniosku. Ponadto wniósł o odstąpienie w całości od obciążania organu kosztami postępowania, względnie o odstąpienie od obciążania go w całości kosztami zastępstwa procesowego, a także o zasądzenie od P. J. na rzecz organu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego w II instancji. Pełnomocnik organu zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a przez uznanie, że wskazane okoliczności niezałatwienia sprawy wnioskodawcy w terminie i nieprzekazanie jego skargi na bezczynność stanowią podstawę do skorzystania z uprawnienia sądowego do ukarania organu grzywną. W uzasadnieniu autorka zażalenia wskazuje, że nie zgadza się konkluzją, jakoby wobec istnienia możliwości wnoszenia pism do organu za pośrednictwem ePUAP należało przyjąć, że organ zobowiązał się do obsługi skrzynki ePUAP w sposób umożliwiający skuteczny wpływ za jej pośrednictwem kierowanych do niego pism.
Organ zapewnił należytą obsługę skrzynki ePUAP, a zapisy w tej skrzynce nie wskazywały pracownikom organu, że wpłynęły pisma bądź że są nieodczytane wiadomości od P. J. Wskazano także, że organ obecnie nie dysponuje środkami na opłacenie grzywny i całości kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota sporu sprowadza się do trzech kwestii. Po pierwsze, organ kwestionuje samo wystąpienie w rozpatrywanej sprawie przesłanek do wymierzenia temu organowi grzywny za niewykonanie obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Po drugie, obie strony kwestionują wysokość nałożonej grzywny. Wnioskodawca wskazuje przy tym, że grzywna w wysokości zbliżonej do minimalnego limitu nie odzwierciedla stopnia naruszenia obowiązków przez organ. Z kolei organ podnosi, iż dysponuje sztywnym budżetem i nie dysponuje środkami na opłacenie grzywny.
Po trzecie, pełnomocnik organu kwestionuje także wysokość zasądzonych na rzecz wnioskodawcy kosztów zastępstwa adwokackiego, wskazując na nadużycie prawa do żądania kosztów postępowania w sytuacji, w której przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik reprezentuje wnioskodawcę w dziesięciu analogicznych sprawach.
Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy.
Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może natomiast mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana wyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej.
Przechodząc do oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zażalenie organu jako dalej idące. Nie ma racji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. twierdząc, że organ nie zobowiązał się do obsługi skrzynki ePUAP w sposób umożliwiający skuteczny wpływ za jej pośrednictwem kierowanych do niego pism. Bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest to, że organ dysponuje skrzynką podawczą na platformie ePUAP. Jeśli zatem organ dysponuje skrzynką ePUAP, to zobowiązany jest do obsługi tej skrzynki i przekazywania do sądu skarg wniesionych za jej pośrednictwem. O dopuszczalności wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego przesądza jednoznacznie art. 54 § 1a p.p.s.a. Z uprawnieniem skarżącego do wniesienia skargi w formie dokumentu elektronicznego koresponduje obowiązek organu do przekazania skargi w tej formie. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny i brak jest podstaw prawnych do uznania, iż jakiekolwiek względy mogą przemawiać za brakiem zobowiązania organu do obsługi skrzynki ePUAP.
Zatem nie zasługuje na uwzględnienie argument, jakoby organ nie był zobowiązany do przekazania skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ naruszył obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a., tym samym w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka konieczna do wymierzenia grzywny organowi.
Należy zatem odnieść się do kwestii zasadności wymierzenia grzywny i przypomnieć, że w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd dysponuje uznaniową kompetencją do wymierzenia organowi grzywny. W realiach rozpatrywanej sprawy wniosek P. J. zasługiwał na uwzględnienie co do zasady. Podkreślenia wymaga niekonsekwencja argumentacji organu, który twierdzi, że wnioski oraz skargi P. J. trafiły do skrytki domyślnej ePUAP i z tego powodu nie były widoczne dla osób obsługujących tę skrzynkę. Trafnie wywodzi pełnomocnik wnioskodawcy, że skrzynka domyślna ePUAP jest podstawową skrzynką ePUAP, na którą trafia wszelka korespondencja kierowana drogą elektroniczną. Okoliczność wpłynięcia skargi na skrzynkę domyślną ePUAP nie stanowi przyczyny usprawiedliwiającej nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego.
Nietrafny jest argument, jakoby brak środków na opłacenie grzywny uzasadniał oddalenie wniosku. Fakt nieuwzględnienia w budżecie organu tych środków jest wewnętrzną kwestią organu i nie może mieć wpływu na obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Rolą organu jest takie dysponowanie środkami finansowymi, aby w razie naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. uiścić nałożoną grzywnę, celem której jest także zdyscyplinowanie organu do poprawy w przyszłości terminowości przekazywania skarg. Zatem okoliczność braku środków na opłacenie grzywny nie może stanowić skutecznego argumentu mającego przemawiać za oddaleniem wniosku.
Okoliczności sprawy wskazują przy tym na znaczny charakter uchybienia związanego z nieprzekazaniem skargi, albowiem brak jest racjonalnych motywów zaniechania ze strony organu. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na wniosek o ukaranie załączył wydruki z poczty e-mail oraz ePUAP na potwierdzenie, że w dacie 18 lipca 2020 r. do organu nie wpłynęła przedmiotowa korespondencja. O ile jednak faktycznie załączono wydruki z poczty e-mail za okres od [...] lipca 2020 r. do [...] lipca 2020 r., o tyle w przypadku skrzynki ePUAP załączono wydruki wyłącznie za okres [...] lipca 2020 r. (strona 28 korespondencji ePUAP – k. 60v akt sądowych) i [...] lipca 2020 r. (strona 22 korespondencji ePUAP – k. 60 akt sądowych). Brakuje natomiast kluczowych wydruków ze skrzynki ePUAP stron 23-27 korespondencji ePUAP zawierającej korespondencję otrzymaną w dacie wnoszenia skargi za pośrednictwem tej platformy, tj. w dacie [...] lipca 2020 r. W istocie zatem organ nie uprawdopodobnił, że nie otrzymał przedmiotowej skargi i że jej nieprzekazanie nastąpiło z uwagi na problemy techniczne.
Konkludując, motywacja organu nie zasługuje na uwzględnienie, zaś waga naruszenia obowiązków przez organ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest znaczna. Okoliczność braku racjonalnego uzasadnienia motywów działania organu ma przy tym istotne znaczenie pod kątem wymiaru grzywny, która powinna realizować funkcję prewencyjną także wobec organu, którego naruszenie podlega obecnie ocenie.
Za koniecznością nałożenia grzywny przemawia także funkcja represyjna i konieczność realizacji prawa wnioskodawcy do sądu. W rozpatrywanej sprawie skarga wpłynęła do organu [...] lipca 2020 r. Na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) 15-dniowy termin przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynął [...] sierpnia 2020 r., pomimo to skarga nie została przekazana do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji, tj. do 3 grudnia 2020 r. Termin realizacji obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. został zatem naruszony 9-krotnie. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu wysokości grzywny.
Powyższe prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że grzywna w wysokości 200 zł nie spełni funkcji, dla których ustanowiona została ta instytucja prawna. Grzywna w tej wysokości pozostaje w dolnych granicach "widełek" z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wysokość ta byłaby być może uzasadniona w przypadku, w którym organ dysponowałby racjonalnym uzasadnieniem nieprzekazania skargi w terminie, względnie w przypadku, w którym skarga zostałaby przekazana do sądu administracyjnego niezwłocznie po otrzymaniu przez organ odpisu wniosku o wymierzenie grzywny. Natomiast w sytuacji, w której brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla nieprzekazania skargi i jednocześnie organ nie realizuje tego obowiązku pomimo świadomości dalszego opóźnienia, realizacja funkcji prewencyjnej wymaga wymierzenia grzywny w większej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny ma przy tym na uwadze szczególną rolę organów Inspekcji Sanitarnej związaną z przeciwdziałaniem epidemii. Słusznie Sąd pierwszej instancji w ramach przysługującego mu uznania wziął ten fakt pod uwagę. Niewątpliwie nie jest uzasadnione nadmierne karanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego za naruszenie obowiązku o charakterze procesowym w sytuacji, w której podstawowym obowiązkiem tego organu jest podejmowanie czynności mających na celu ratowanie zdrowia i życia ludzkiego. Okoliczność ta przemawia za zmniejszeniem wysokości grzywny, nie prowadząc jednak do niezasadności samego wniosku. O ile bowiem organ powołał się na sytuację stanu epidemicznego w piśmie datowanym na 10 listopada 2020 r., o tyle z pisma tego jak i z odpowiedzi na wniosek nie wynika, że stan epidemii i ew. braki kadrowe organu były bezpośrednią przyczyną nieprzekazania skargi do sądu administracyjnego. Jak wskazano powyżej, podane przez organ powody niewykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, zażalenie P. J. jest częściowo uzasadnione. Zasadne było nałożenie na Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. grzywny w wysokości 500 zł. Kwota ta uwzględnia brak okoliczności usprawiedliwiających nieprzekazanie skargi oraz fakt nieprzekazania skargi na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie kwota ta jest adekwatna biorąc pod uwagę okoliczności wskazane powyżej, przemawiające za koniecznością zmniejszenia wysokości grzywny. Zwrócić należy uwagę, że w dalszym ciągu nałożona grzywna pozostaje w granicach minimalnej wysokości przewidzianej przez art. 154 § 6 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania stwierdzić należy, że wniosek ten jest niezasadny. Z art. 200 p.p.s.a. wynika zasada finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. Fakt zawisłości przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 10 spraw tego samego rodzaju nie przemawia za koniecznością odstąpienia od zasądzania kosztów w całości. Sąd pierwszej instancji dokonał zmiarkowania tych kosztów do wysokości 357 zł, w tym 240 zł kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwota ta jest adekwatna do nakładu pracy profesjonalnego pełnomocnika, uwzględniając fakt wniesienia przez pełnomocnika 10 tożsamych wniosków. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach. W rozpatrywanej sprawie złożone wnioski okazały się zasadne, zatem biorąc pod uwagę okoliczność poniesienia przez wnioskodawcę kosztów zastępstwa adwokackiego nieusprawiedliwione byłoby odstąpienie od zasądzania tychże kosztów.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalono zażalenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. Na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie w pkt. 1 i wymierzono Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w O. grzywnę w wysokości 500 zł, w pozostałym zakresie zażalenie P. J. oddalając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania zażaleniowego od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz P. J. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż odpowiednie stosowanie przepisów o skardze uprawnia do zasądzenia kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W myśl uchwały NSA w sprawie II FPS 1/08, postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest wnioskiem wszczynającym odrębne postępowanie sądowe. Od wniosku pobiera się wpis. Zatem postępowanie zażaleniowe w sprawie nałożenia grzywny na organ nie ma charakteru wpadkowego, zaś zażalenie jest środkiem prawnym przysługującym od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty (B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX el. 2019, art. 64 teza 6). Odpowiednie stosowanie przepisów o skardze nakazuje zastosowanie także art. 203-204 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 23 września 2014 r. I OZ 759/14).