Uzasadnienie
W piśmie z dnia 10 października 2020 r. A.C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o wymierzenie Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jej skargi na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Podała, że do dnia złożenia niniejszego wniosku organ nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Z załączonych do wniosku o wymierzenie grzywny dokumentów wynika, że przedmiotowa skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 4 marca 2020 r., zaś do organu wpłynęła w dniu 9 marca 2020 r.
Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wskazał, że ze względu na skutek niefortunnego zbiegu okoliczności związanych z pracą sekretariatu Rzecznika w okresie stanu epidemii w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, a następnie w związku z panującą pandemią, skarga A.C. została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, w dniu 26 listopada 2020 r. i zarejestrowano ją pod sygn. akt II SAB/Wa 740/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SO/Wa 48/20 wymierzył Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] grzywnę w wysokości 2.000 zł (pkt 1); zasądził od Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na rzecz A.C. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie to może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł (M.P. z 2020 r., poz. 174). Zgodnie z art. 64 § 3 P.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-prewencyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w w/w przepisie. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381).
Z akt sprawy wynika, że A.C. w dniu 4 marca 2020 r. wniosła skargę na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 stycznia 2020 r. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 9 marca 2020 r., co potwierdza umieszczona na skardze prezentata organu. Skargę organ winien przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 24 marca 2020 r., tj. z upływem 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), który w tym przypadku stanowi lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 P.p.s.a. Powyższy termin nie został jednak zachowany, gdyż przedmiotowa skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopiero w dniu 26 listopada 2020 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. W istocie nieprzekazanie skargi ogranicza stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Powołana regulacja ma charakter dyscyplinujący, represyjny oraz prewencyjny, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa (por. postanowienia NSA z dnia: 21 maja 2015 r., sygn. akt I OZ 426/15 oraz 7 marca 2017r., sygn. akt I OZK 228/06).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z uwagi na fakt, iż w rozpoznawanej sprawie przekroczenie terminu do przekazania skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, jest znaczne, wniosek zasługuje na uwzględnienie i wymierzenie grzywny w kwocie 2.000 zł jest adekwatne do uchybienia, jakiego dopuścił się organ, a ponadto spełni rolę prewencyjną.
Sąd pierwszej instancji podał również, że w przedmiotowej sprawie na bieg terminu do przekazania Sądowi skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie mógł mieć wpływu ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii, w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, bowiem przepisy stosownych ustaw "covidowych" nie wstrzymały terminu do przekazania skargi, gdyż nie miały one w tej sprawie zastosowania. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek odpowiedniej organizacji pracy urzędu, w tym także terminowości wykonywania nałożonych na niego zadań. Pracę organu należy tak zorganizować pracę, aby mógł on zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania orzekł w oparciu o art. 200, art. 235a oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od wniosku oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2018 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015r., poz. 265 ze zm.).
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił brak uwzględnienia przy rozpoznawaniu wniosku o wymierzenie grzywny okoliczności przemawiających za niewymierzaniem grzywny, względnie wymierzeniem jej w niższej wysokości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o nałożenie grzywny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W przypadku braku podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia – wniósł o obniżenie wymierzonej grzywny.
W uzasadnieniu zażalenia podał, że nie zaprzecza, iż doszło do opóźnienia w przekazaniu skargi A.C. na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, że na skutek niefortunnego zbiegu okoliczności związanych z pracą sekretariatu Rzecznika Dyscyplinarnego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego a następnie epidemii w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, skarga nie została przekazana do Sądu do dnia 26 listopada 2020 r., tym niemniej podkreślenia wymaga, że bezczynność ta w żaden sposób nie była spowodowana chęcią uniknięcia oceny przez Sąd stanowiska organu co do wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W momencie ustalenia, że w niniejszej sprawie doszło do opóźnienia w realizacji przekazania sprawy, Rzecznik Dyscyplinarny niezwłocznie przekazał akta sprawy do Sądu.
W ocenie organu, w okolicznościach tej sprawy należy wziąć pod uwagę fakt, że akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o wymierzenie grzywny oraz że nigdy wcześniej organ nie był ukarany grzywną, a także należy uwzględnić okoliczności związane z zasadami bardzo ograniczonego funkcjonowania jednostki organizacyjnej obsługującej organ (w wymiarze faktycznym, a nie prawnym) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego/ epidemii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.
W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Ponadto podać należy, iż nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (por. postanowienia NSA z dnia: 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09, 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10 i 23 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11).
W sprawie jest bezsporne, że Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zatem zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 P.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny jest jednak zbyt dotkliwa. Dla zastosowania omówionych przepisów dotyczących obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy poddać analizie zagadnienie biegu terminów procesowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych w związku z sytuacją związaną z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie przepisy stosownych ustaw "covidowych" nie wstrzymały terminu do przekazania skargi, bowiem nie miały one w tej sprawie zastosowania.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do w/w ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie.
Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro norma zawarta w art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych.
Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie biegły w okresie trwania powyższego stanu. Terminy te rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia uchylenia powyższego stanu (por. postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 365/20). Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461).
Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) – z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres – utracił moc.
W świetle art. 68 ust. 6 w/w ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 24 maja 2020 r.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, przy uwzględnieniu treści art. 83 § 2 P.p.s.a. (24 maja 2020 r. wypadał w niedzielę), przyjął, że 15-dniowy termin dla Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi A.C. (która wpłynęła do organu w dniu 9 marca 2020 r.) wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy – rozpoczął swój bieg w dniu 10 marca 2020 r., następnie z mocy prawa z dniem 14 marca 2020 r. uległ zawieszeniu, po czym biegł dalej dopiero od dnia 25 maja 2020 r. Opóźnienie w przekazaniu skargi nie było zatem tak znaczne, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji i było spowodowane – co należy w okolicznościach faktycznych tej sprawy wziąć pod uwagę – reorganizacją pracy sekretariatu Rzecznika Dyscyplinarnego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie epidemii w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ponadto nieprzekazanie skargi nie było spowodowane zamiarem uchylenia się przez organ od nałożonych na niego w tym zakresie obowiązków i nie miało na celu świadomego przedłużania postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 55 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia, uchylając zaskarżone postanowienie w całości i wymierzając Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł. W konsekwencji, wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
O zwrocie kosztów postępowania w zakresie uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2018 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 265 ze zm.).