Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 81/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J. i R.J. zobowiązał Dyrektora Biura [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżących z dnia 26 lutego 2020 r. w zakresie żądania udostępnienia akt sprawy prowadzonych przez Biuro [...] dotyczących działek [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w okresie od 20 lipca 2010 r. do 1 grudnia 2019 r. Nadto Sąd stwierdził, że Dyrektor Biura [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent [...].
Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 81/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną oraz zwrócił Prezydentowi [...] kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 173 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako "P.p.s.a.") skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka, po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z przepisu tego wynikają zatem ograniczenia w zaskarżeniu skargą kasacyjną wydanego przez sąd rozstrzygnięcia. Wyrok sądu pierwszej instancji może zostać bowiem zaskarżony skargą kasacyjną jedynie przez konkretnie wskazane w powołanym przepisie podmioty i wyłącznie w sytuacji uprzedniego doręczenia tym podmiotom odpisu wydanego orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Cytowany przepis wskazuje stronę postępowania sądowego jako jeden z podmiotów mogących skutecznie zaskarżyć wydany w sprawie wyrok. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 P.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony.
W ocenianej sprawie, skargę kasacyjną wniósł Prezydent [...]. Zauważyć jednak należy, że podmiot ten jednak nie uczestniczył w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., gdyż nie był stroną, ani uczestnikiem tego postępowania. Jako organ zobowiązany do udzielania informacji publicznej, zarówno skarga, jak i wydany w sprawie wyrok wskazywały bowiem Dyrektora Biura [...], który był dysponentem żądanej w sprawie informacji publicznej. Temu też podmiotowi doręczone zostało uzasadnienie wydanego wyroku. Czynność doręczenia uzasadnienia - jak wyżej już wskazano - stanowi dodatkową przesłankę dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej.
Z uwagi więc na powyższe, Sąd stwierdził, że skarga kasacyjna Prezydenta [...] została wniesiona przez nieuprawniony podmiot i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 173 § 2 w związku z art. 178 P.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 173 § 1 oraz art. 32 i art. 33 w zw. z art. 178 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot jakim jest Prezydent [...], a zatem podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna;
- 2. art. 4 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Prezydent [...] nie brał udziału w postępowaniu sądowym, a organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i po stronie którego stwierdzono bezczynność jest Dyrektor Biura [...], podczas gdy organem tym mógłby być jedynie Prezydent [...];
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób dokładny i wyczerpujący, przez co przyjęto, że zobowiązanym do wydania aktu lub dokonania czynności jest Dyrektor Biura [...], to on jest dysponentem żądanej w sprawie informacji publicznej i to jemu doręczono uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że niejednoznaczny i niezamknięty katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej powoduje, że zarówno na etapie orzekania, jak i na etapie składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej występują problemy dotyczące prawidłowego wskazania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wójt wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Na podstawie art. 39 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten wprowadza domniemanie kompetencji wójta, gdyż każdy inny organ rozstrzygający indywidualną sprawę administracyjną musi wykazać swoją kompetencję, wywodząc ją z konkretnego przepisu szczególnego, przepisu rangi ustawowej lub aktu prawa miejscowego podejmowanego przez radę gminy.
W takiej sytuacji, w światle postanowień art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem właściwym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej winien być burmistrz miasta.
Tym samym brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jednoznacznie wskazuje, że na gruncie samorządu terytorialnego na szczeblu gminy, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a w konsekwencji podmiotem, na który Sąd administracyjny może nakładać w wyroku zobowiązania jest Prezydent [...], nie zaś Dyrektor jednej z komórek wewnętrznych Urzędu Miasta [...], który jest jedynie aparatem pomocniczym dla organu, jakim jest Prezydent [...]. Wbrew twierdzeniom WSA w Krakowie Biuro [...] nie jest samodzielną komórką, wyodrębnioną ze struktury Urzędu Miasta [...], niepodlegającą kierownictwu Prezydenta, a jedynie komórką wewnętrzną Urzędu Miasta [...], funkcjonuje w jego strukturach i podlega bezpośrednio kierownictwu i nadzorowi Prezydenta [...]. W postępowaniu sądowym nie mógł występować inny podmiot niż Prezydent [...] i jedynie on był uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy Dyrektor Biura [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w niniejszej sprawie, czy podmiotem takim jest wyłącznie Prezydent [...].
Zdolność sądowa stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony. Zdolność sądowa podmiotu skarżonego (organu) wynika z art. 32 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zdolność sądową w myśl art. 25 § 3 P.p.s.a. mają również inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z uwagi na brak w przepisach P.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.
Z uwagi na powyższe przez organ, w świetle art. 32 P.p.s.a., należy rozumieć, nie tylko organ administracji publicznej, ale też każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga. Z faktu wniesienia skargi zaskarżony podmiot uzyskuje status "organu" oraz zdolność sądową, choćby nie miał osobowości prawnej.
Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej muszą być wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w postępowaniu należy wywodzić z art. 32 P.p.s.a., a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć przepisu u.d.i.p.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy P.p.s.a. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać.
Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy stanowi on jedną z komórek wewnętrznych urzędu miasta, który jest jedynie aparatem pomocniczym dla organu jakim jest prezydent miasta. Może być on bowiem organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z powyższego wyprowadzić należy wniosek, że, jeżeli podmiot wykonuje zadania publiczne - i otrzyma wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zobowiązany jest samodzielnie taki wniosek rozpoznać - to nie sposób wobec tego odmówić takiemu podmiotowi zdolności sądowej, w postępowaniu wszczętym na podstawie u.d.i.p.
Wskazać przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego zadania publiczne". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej, wynikającym Kodeksu postępowania administracyjnego. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dany podmiot nie jest organem w znaczeniu ustrojowym, bowiem wystarczy, że jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną w szerszej strukturze i realizuje określone przez ustawodawcę zadania o charakterze publicznym (organ w znaczeniu funkcjonalnym).
Zadania publiczne zaś to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego (społecznego, a w tym także interesu jednostki) i wykonywane przede wszystkim w formach działania właściwych dla podmiotów, którym przysługują kompetencje władcze. Będą to zatem czynności, które mają na celu realizację potrzeb społecznych lub organizację życia publicznego, w tym także czynności związane z gospodarowaniem mieniem państwowym lub komunalnym.
Z powyższych względów uznać należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej był Dyrektor Biura [...] i to temu podmiotowi przysługiwało prawo złożenia skargi kasacyjnej. Zatem wniesioną przez Prezydenta [...] skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 P.p.s.a. należało odrzucić, jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony. Niezasadne są tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 P.p.s.a., oraz art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., gdyż WSA w Krakowie żadnemu z tych przepisów nie uchybił.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a. oddalił zażalenie.