Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 8 grudnia 2022 r., II SA/Sz 803/22 oddalił wniosek E. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w S. z [...] lipca 2022 r., nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że E. W. (dalej: "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w S. z [...] lipca 2022 r., nr [...]w przedmiocie nałożenia na nią kary pieniężnej za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na przesłuchanie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w związku z prowadzoną kontrolą nr [...]. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 14 października 2022 r., II SA/Sz 803/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę skarżącej uznając, że sprawa objęta przedmiotem skargi nie wpisuje się w zakres spraw, które w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec odrzucenia skargi, Sąd nie badał wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Pismem z [...] listopada 2022 r. skarżąca ponowiła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, z uwagi na to, że zgłoszony w skardze wniosek nie został rozpoznany, a aktualne pozostaje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podniosła, że na znaczący rozmiar szkody wskazuje wysokość kary pieniężnej w kwocie [...] zł, co stanowi 6020 % maksymalnej wysokości grzywny (50 zł), przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. Nadto, orzeczona kara jest wyższa niż górny wymiar kar i grzywien przewidzianych za podobne czyny w przepisach postępowania karnego i cywilnego. Według skarżącej, nie można przy tym abstrahować od tego, że kara ta wpisuje się w ciąg dotkliwych finansowo środków przymusu podejmowanych przez organ wobec niej. Organ bowiem w krótkich odstępach czasu aż trzykrotnie nałożył na nią kary pieniężne. Nie bez znaczenia też pozostaje okoliczność, że organ kwestionuje w ogóle możliwość jakiejkolwiek kontroli sądowej wydawanych przez siebie postanowień o nałożeniu kary pieniężnej, co w połączeniu z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. stwarza wysokie ryzyko, że organ przystąpi do jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej. Mając zaś na uwadze treść przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, względy doświadczenia życiowego i dotychczasową praktykę w takich sprawach, w ocenie skarżącej, odwrócenie niekorzystnych dla niej skutków egzekucji administracyjnej jawi się jako trudne, w tym przede wszystkim żmudne, czasochłonne i pracochłonne. Skarżąca podniosła ponadto, że w sprawie domaga się udzielenia ochrony sądowej, gwarantowanej przez art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia podniósł, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia został wniesiony [...] listopada 2022 r., po wydaniu postanowienia z [...] października 2022 r. o odrzuceniu skargi, a przed złożeniem przez skarżącą skargi kasacyjnej na to postanowienie. Zdaniem Sądu, prawidłowa jest praktyka sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do zakończenia sprawy, poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1- 6 p.p.s.a, bezcelowym jest orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, zgłoszonym w skardze. W zaistniałej więc sytuacji, gdy skarga jest niedopuszczalna, z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, co oznacza, iż nie została skutecznie wniesiona, a Sąd zakończył postępowanie w sprawie z tej skargi postanowieniem o odrzuceniu skargi, to wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest również niedopuszczalny.
Na marginesie Sąd pierwszej instancji zauważył, że uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, w sytuacji gdyby był dopuszczalny, jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem skarżąca ani w skardze, ani w ponownym wniosku z [...] listopada 2022 r. ich nie uprawdopodobniła. Argumentacja skarżącej sprowadza się w istocie do twierdzenia, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest – w jej ocenie – wysoka i stanowi aż 6020 % maksymalnej wysokości grzywny przewidzianej za podobny czyn w przepisach postępowania administracyjnego, jak również jest wyższa, niż górny wymiar kar i grzywien przewidzianych za podobne czyny w przepisach postępowania karnego i cywilnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonując oceny tego rodzaju wniosku, musi mieć możliwość stwierdzenia, w oparciu o konkretne dane finansowe, majątkowe, aktualne i zobrazowane odpowiednimi dokumentami, że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca takich informacji nie przedstawiła, co w przypadku merytorycznego rozstrzygania sprawy, a więc i wniosku, nie pozwoliłoby Sądowi na właściwą ocenę sytuacji skarżącej i możliwych zagrożeń wywołanych wykonaniem zaskarżonego postanowienia.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 170 p.p.s.a., wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zażalenia przytoczyła stan faktyczny sprawy oraz podniosła, że konieczność udzielenia ochrony tymczasowej nie ustała, a pozostaje aktualna do dnia wydania przez Sąd orzeczenia uwzględniającego skargę, bądź uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Skoro bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczono możliwość wstrzymania przez ten Sąd wykonania zaskarżonego aktu w postępowaniu kasacyjnym, to tym bardziej powinność taka spoczywa na Sądzie pierwszej instancji w postępowaniu międzyinstancyjnym.
Jednocześnie skarżąca wskazała na dwa postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., III OSK 2424/22 oraz III OSK 2604/22, z których wynika, że na postanowienia wydawane na podstawie art. 64a i art. 48 ustawy z dnia 23 grudnia 1996 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r., poz. 623), przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego, skarga w niniejszej sprawie powinna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnemu.
Organ w odpowiedzi na zażalenie, podzielił w całości argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 lutego 2023 r., III OSK 91/23, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Szczecinie z 14 października 2022 r., II SA/Sz 803/22 o odrzuceniu skargi E.W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w S. z [...] lipca 2022 r., nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, iż sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.
W konsekwencji przyjąć należy, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia podlega merytorycznemu rozpoznaniu, jednakże nie zasługuje on na uwzględnienie. Co prawda Sąd pierwszej instancji, oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, powołał się na niedopuszczalność skargi, to jednak ostatecznie rozstrzygnął ten wniosek merytorycznie. Wskazał on bowiem, że przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie zostały przez skarżącą uprawdopodobnione.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby zachodziły przesłanki określone w powołanym art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniające uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Argumentacja skarżącej sprowadza się w istocie do twierdzenia, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest wysoka i stanowi aż [...] % maksymalnej wysokości grzywny przewidzianej za podobny czyn w przepisach postępowania administracyjnego, jak również jest wyższa, niż górny wymiar kar i grzywien przewidzianych za podobne czyny w przepisach postępowania karnego i cywilnego. Skarżąca wskazuje także na represyjny charakter działania organu wobec niej w tej i podobnych sprawach.
Wprawdzie nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na przesłuchanie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w związku z kontrolą nr [...]w kwocie [...] zł wywołuje negatywne konsekwencje dla skarżącej, jednakże nie uzasadnia to poglądu, że wykonanie zaskarżonego postanowienia rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązkiem skarżącej jest wykazanie, że na skutek zapłaty kary pieniężnej grozi jej szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku wykonania zaskarżonego postanowienia nie wystarczy zwrot zapłaconej dobrowolnie, bądź wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami (por. postanowienie NSA z 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1020/14). Wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała, ani też nie udokumentowała okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.