Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek M.H. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] w [...] za nieprzekazanie w terminie sądowi skargi. M.H. do wniosku załączyła datowaną na 20 czerwca 2023 r. "Skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie". W skardze tej wskazała, że od czterech lat oczekuje na rozpoznanie prawidłowo złożonego zawiadomienia z 12 czerwca 2019 r. Wnioskodawczyni załączyła także złożone 12 czerwca 2019 r. zawiadomienie do Prokuratury [...] o popełnieniu przestępstwa wraz z wnioskiem o ściganie wskazanego w nim sprawcy.
W odpowiedzi na wniosek Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] wskazał, że wniosek dotyczy postępowania prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej [...].
Z przesłanego do wiadomości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pisma Prokuratura Rejonowego [...] z 20 września 2023 r. skierowanym do Prokuratury Rejonowej [...] wynika, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] nigdy nie otrzymał złożonej przez M.H. skargi na bezczynność z 20 czerwca 2023 r. Wprawdzie w skardze wskazany został Prokurator Rejonowy [...] to skarga złożona została w Biurze Podawczym Prokuratury Rejonowej [...]. Skarga ta nie została przekazana do Prokuratora Rejonowego [...]. Z kolei we wniosku o wymierzenie grzywny wnioskodawczyni wskazała Prokuratora Rejonowego [...].
Odrzucając wniosek, sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, wnioskodawczyni wniosła o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...], który (w jej ocenie) nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. i pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu złożonego zawiadomienia. Jak wynika z załączonych do wniosku pism skarga na bezczynność z 20 czerwca 2023 r. została złożona do Prokuratury Rejonowej [...] (potwierdzenie kancelaryjne złożenia skargi). Także do tej Prokuratury zostało złożone zawiadomienie z 12 czerwca 2023 r. o popełnieniu przestępstwa. We wniosku o wymierzenie grzywny M.H. wskazała Prokuratora tej Prokuratury. Wobec tego stroną niniejszego postępowania jest Prokurator Prokuratury Rejonowej [...].
Sąd wskazał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie ma charakteru samodzielnego środka ochrony prawnej, a jest ściśle związany ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowe i doktrynę, wskazał, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę podlega rozpoznaniu, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. Wniosek taki może być więc rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. W przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III OZ 20/23; z 18 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 444/18; z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OZ 969/14, postanowienia WSa w Warszawie z 31 marca 2014 r., sygn. akt IV SO/Wa 79/13 i z 16 września 2020 r., sygn. akt VII SO/Wa 3/20 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A Kabat, M. Niezgódka – Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz wydanie 4 Warszawa 2011 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie możliwe jest jedynie w stosunku do organów administracji. Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., 775 – dalej k.p.a.). W art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. wymieniono podmioty, zaliczane do organów administracji publicznej. Są nimi: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) oraz organy jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast, zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm. – dalej jako: pr. prok.), prokuratura należy do organów ochrony prawnej, który wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz czuwa nad przestrzeganiem praworządności. Prokuratorzy wykonują przepisane prawem zadania poprzez czynności wskazane w art. 3 § 1 pkt 1-14 pr. prok., a w katalogu tych czynności nie mieści się wydawanie decyzji, postanowień czy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przewidzianych w art. 3 p.p.s.a. Sąd ten wskazał, że powyższe oznacza to, że niniejsza sprawa dotycząca bezczynności w sprawie złożonego przez wnioskodawczynię zawiadomienia o popełnionym przestępstwie nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność prokuratora w zakresie spraw rozpatrywanych w ramach postępowania karnego, to w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest wymierzenie prokuratorowi grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Tym samym skarga do sądu administracyjnego nie służy w sprawach tego rodzaju, zatem sąd ten odrzucił przedmiotowy wniosek, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła wnioskodawczyni. Podniosła w nim, że wydane postanowienie jest przedwczesne, bowiem dopiero po skompletowaniu akt sąd winien przystąpić do ustalenia przesłanki dopuszczalności skargi pod względem formalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.
Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Kwestia dopuszczalności wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej wskutek wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/23) wobec pojawienia się rozbieżności orzeczniczej sądów administracyjnych. Zgodnie z tą uchwałą dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna.
W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, że regulacja przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest swoistym antidotum na uchybianie przez organy obowiązkom przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ratio legis tej regulacji polega zatem na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem czy opóźnianiem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej. Przedmiotowa regulacja, jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, ma charakter represyjno-dyscyplinujący. Z jednej strony stanowi sankcję za niewykonanie obowiązków przekazania skargi wraz z kompletem akt sądowi, w ściśle określonym terminie, z drugiej zaś dyscyplinuje organ na przyszłość. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności.
Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postepowań jest procesową rekcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako poprzedza postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi, wymusza bowiem przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu celem rozpoznania. Ewentualna niedopuszczalność skargi również pozostaje poza zakresem sprawy w wniosku o wymierzenie grzywny.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu ww. uchwały nie miał wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na realizację obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może w żaden sposób wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Kwestii tej nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania. Przesądzić to może jedynie sąd właściwy do rozpoznania skargi, a nie sąd właściwy do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, ani tym bardziej organ, za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona.
W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji stwierdził, że strona wystąpiła o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie przedmiotowej skargi na bezczynność, który to organ nie wypełnił obowiązków wynikających z art. z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie tego sądu sprawy regulowane procedurą karną, a taki jest w ocenie sądu przedmiot skargi na bezczynność, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i dlatego też uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie takiej skargi jest niedopuszczalny. Sąd pierwszej instancji wywiódł więc z faktu rzekomej niedopuszczalności skargi (której przecież organ nie przekazał wraz z aktami sprawy) niedopuszczalność wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi, co w świetle powyższych rozważań jest nieprawidłowe.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nie ma racji sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że skoro Prokurator Rejonowy [...] w [...] nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., to nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego pełniącą rolę organu. Po pierwsze, Prokuratorzy różnego szczebla są stronami (organami) postępowań sądowoadministracyjnych, chociażby w sprawach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, czy też w przedmiocie dodatków wyrównawczych (oczywiście nie jest tu mowa o prokuratorach prokuratur różnego szczebla).
Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nawet spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne i co za tym idzie pełnić rolę organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, chociażby w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej.
Podkreślić zatem należy, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, rozpoznając merytorycznie przedmiotowy wniosek, sąd pierwszej instancji może go uwzględnić lub oddalić, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest precyzyjne ustalenie przez sąd pierwszej instancji który organ: Prokurator Rejonowy [...] czy też Prokurator Rejonowy [...] jest organem zobowiązanym w świetle art. 54 § 2 p.p.s.a. do przekazania skargi. Z załączonej do wniosku o wymierzenie grzywny skargi na bezczynność (k.
- 4) wynika, że skarżąca zdecydowała się wnieść tę skargę za pośrednictwem Prokuratora Rejonowego [...].
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 193 w zw. z 64 § 3 p.p.s.a.