Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SO/Kr 11/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek K.R. o wymierzenie Dyrektorowi Filharmonii [...] grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, która to skarga została złożona dnia 16 lipca 2020 r.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor Filharmonii wniósł o niewymierzanie grzywny podnosząc, że organ powziął informację o wpłynięciu skargi pod koniec września 2020 r. Z uwagi na ograniczenia kadrowe związane z covid-19 spowodowane pracą zdalną organ nie odbierał korespondencji przesłanej drogą ePuap.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., także na posiedzeniu niejawnym. Artykuł 54 § 2 P.p.s.a. przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W sprawach objętych kognicją sądów na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019, poz. 1429 – u.d.i.p.) termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Dalej Sąd wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. W judykaturze konsekwentnie wskazuje się, że to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny, rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Zatem przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. Podkreślono przy tym, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.
Sąd stosując art. 54 § 2 P.p.s.a. winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należy zaliczyć czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a nadto czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednak nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 P.p.s.a. Podkreślono, że wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że Sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi.
W niniejszej sprawie złożono wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Filharmonii. Skoro Filharmonia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalny. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy w zakreślonym ustawą terminie nie było efektem celowego działania organu. Sąd przyjął w tym zakresie wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na wniosek. Wykazywane okoliczności w postaci świadczenia pracy przez zatrudnione osoby w formie pracy zdalnej, przy uwzględnieniu braków kadrowych wywołanych pandemią, uzasadniać mogą problemy w kontrolowaniu wpływu pism składanych drogą elektroniczną. Ponadto Sąd zważył, że udzielenie informacji publicznej przez Dyrektora Filharmonii stanowi incydentalną aktywność tego podmiotu i niewielkie doświadczenie w tego typu sprawach może też do pewnego stopnia tłumaczyć brak sprawności w działaniu. Należy przy tym wskazać, że skarżący, reprezentowany każdorazowo przez tego samego pełnomocnika, ma bogate doświadczenie w sprawach sądowoadministracyjnych, albowiem z jego inicjatywy przed tutejszym sądem, jak również przed innymi sądami administracyjnymi w kraju, prowadzonych było już kilkadziesiąt spraw w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach skarżący skwapliwie korzysta również z możliwości dyscyplinowania organów, które uchybiają terminowi dokonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a., w drodze wniosku o wymierzenie grzywny. Istotne jest przy tym, że są to w znakomitej większości organy takie jak dyrektorzy: galerii sztuki, filharmonii, szkół i przedszkoli, którzy – jak pokazuje praktyka – często nie dysponują odpowiednim zapleczem administracyjnym, pozwalającym na sprawne załatwienie wniosków i występowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych.
Działanie Dyrektora Filharmonii w Krakowie z całą pewnością nie miało charakteru intencjonalnego. Wreszcie nie można również stracić z pola widzenia, że organ po dostrzeżeniu swojego uchybienia niezwłocznie przekazał wymagane dokumenty do sądu, wypełniając tym samym obowiązek wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a.
Z tych względów oraz mając na uwadze dyscyplinująco - restrykcyjny charakter omawianej instytucji Sąd stwierdził, że niecelowym jest nałożenie na Dyrektora Filharmonii grzywny.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez odstąpienie od wymierzenia grzywny, mimo wystąpienia wszystkich przesłanek do jej wymierzenia oraz mimo znacznego uchybienia w przekazaniu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Natomiast jeśli sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, termin przekazania sądowi skargi jest krótszy i wynosi, na podstawie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., 15 dni.
Z kolei w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Wobec tego, Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, przy wymierzaniu grzywny bierze pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania skargi wraz z aktami sprawy było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Istnieją bowiem sytuacje, w których organ ma usprawiedliwione podstawy w opóźnieniu w przekazaniu skargi. Podkreślenia wymaga, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny, rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
W niniejszej sprawie skarga dotyczyła informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 21 pkt 1 u.d.i.p., gdyż przekazanie skargi odbyło się po terminie. Jako powód organ podał fakt, że dowiedział się o tym, iż skarga w formie elektronicznej wpłynęła do jego elektronicznej skrzynki podawczej dopiero we wrześniu 2020 r. Ponadto wskazał na okoliczności w postaci świadczenia pracy przez zatrudnione osoby w formie pracy zdalnej, braki kadrowe wywołane pandemią, które utrudniają kontrolowanie wpływu pism składanych drogą elektroniczną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty te nie mogą jednak przemawiać za odstąpieniem od wymierzenia organowi grzywny, lecz powinny mieć wpływ na wysokość grzywny, która powinna zostać zasądzona z tytułu niewywiązania się organu z obowiązków ustawowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie może być argument, że organ miał kłopoty techniczne z systemem informatycznym, czy też kadrowe - z tego bowiem względu, że organ jest zobowiązany tak zorganizować swoją pracę, by mógł zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie. Dotyczy to również zapewnienia należytej obsługi informatycznej organu. Ma to szczególne znaczenie wobec tego, że w aktualnym stanie prawnym i faktycznym obywatele dysponują możliwością pozostawania z organem w kontakcie elektronicznym i tą drogą komunikacji elektronicznej składać wnioski i formułować żądania w postępowaniu.
Niewątpliwie jednak, wymierzając organowi grzywnę, Sąd powinien mieć na względzie, że opóźnienie organu nie było celowe, czy złośliwe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu. Orzekając zatem ponownie w przedmiocie nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną wyżej argumentację i ocenić, jaka wysokość grzywny będzie adekwatna w tej sprawie, mając na uwadze okoliczności podniesione przez organ w sprawie.
Uznać zatem trzeba, że WSA w Krakowie niezasadnie oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.
Jednocześnie wskazać należy, że o kosztach postępowania zażaleniowego rozstrzyga Sąd pierwszej instancji w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie (art. 200, art. 203 pkt 1, art. 209 i art. 210 § 1 i 2 P.p.s.a.). Tym samym wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego winien zostać rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.