Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 16 lutego 2021 r., sygn. akt IV SO/Po 18/20 wymierzył Dyrektorowi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] grzywnę w wysokości 50 zł za nieprzekazanie w ustawowym terminie [...] w [...] (dalej: "wnioskodawca") z 17 sierpnia 2020 r. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...].
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca pismem z 16 marca 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Bilansu Finansowego za 2019 r. w zakresie określonym we wniosku, wielkości środków finansowych wydatkowanych przez organ w 2019 r. na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym działań własnych, które opiniowała i zatwierdziła, wolumenu kwotowego środków należnych od egzaminów teoretycznych przeprowadzonych w 2019 r. oraz wolumenu kwotowego przychodów w 2019 r. z tytułu udostępnienia placu manewrowego WORD.
Pismem z 17 sierpnia 2020 r. wnioskodawca, drogą elektroniczną, złożył skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] w sprawie udostępnienia ww. informacji publicznej.
21 października 2020 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] za nieprzekazanie skargi z 17 sierpnia 2020 r. w ustawowym terminie.
Pismem z 14 listopada 2020 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wezwał Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] do udzielenia odpowiedzi na wniosek, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. 18 grudnia 2020 r. Sąd telefonicznie skontaktował się Wojewódzkim Ośrodkiem Ruchu Drogowego w [...] i pouczając o drogach prowadzenia korespondencji z Sądem, wezwał do przekazania pełnej dokumentacji sprawy wywołanej wnioskiem [...] z siedzibą w [...] z 16 marca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej.
29 grudnia 2020 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź na wezwanie wraz z wyjaśnieniami dotyczącymi wniosku z 16 marca 2020 r. Do pisma nie załączono skargi na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...].
Na podstawie zarządzenia z 8 stycznia 2021 r. Sąd wezwał organ do przesłania skargi wnioskodawcy z 17 sierpnia 2020 r. wraz z odpowiedzią na tę skargę oraz pełną dokumentacją korespondencji prowadzonej pomiędzy organem a wnioskodawcą, od chwili złożenia wniosku z 16 marca 2020 r.
W odpowiedzi na ww. wezwanie przy piśmie z 20 stycznia 2021 r. organ przekazał wydruki korespondencji prowadzonej pomiędzy nim a wnioskodawcą na skutek wniosku z 16 marca 2020 r. Organ podał, że udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na złożony wniosek, w tym także dotyczącej finansowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie wskazał, że osoba odpowiedzialna za obsługę poczty ePUAP 29 maja 2020 r. uległa udarowi i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Podnosząc, że wnioskodawca otrzymał żądaną informację organ wniósł "o umorzenie postępowania na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] lub oddalenie skargi".
Następnie na podstawie zarządzenia Sądu z 5 lutego 2021 r. organ został pouczony, że na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019, poz. 1003) skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej została ona sporządzona, przy czym skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (ust. 3). Wyjaśniono, że do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu nie została przekazana skarga wnioskodawcy, a jedynie wraz z pismem z 20 stycznia 2021 r. przesłana została jej wydrukowana kopia.
Jednocześnie wezwano organ do przekazania Sądowi skargi wnioskodawcy do elektronicznej skrzynki podawczej, w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia grzywny (wezwanie doręczono 8 lutego 2021 r.). 12 lutego 2021 r. do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu przekazano złożoną 17 sierpnia 2020 r. skargę wnioskodawcy na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...].
12 lutego 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo wnioskodawcy, w którym wskazano, że "wniosek o wycofanie skargi do WSA Poznań" został rozpatrzony negatywnie przez Zarząd OIGOSK".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, dlatego też przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi z 17 sierpnia 2020 r. jest dopuszczalny.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...], jako podmiot co do zasady zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, naruszył obowiązek przekazania skargi z 17 sierpnia 2020 r. do Sądu. Pierwotnie Sądowi przekazano kopię skargi z 17 sierpnia 2020 r. złożonej na bezczynność organu, a dopiero na wezwanie Sądu, do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu przesłano jej oryginał (12 lutego 2021 r.). Sąd podał, że z akt sprawy wynika, że złożoną 17 sierpnia 2020 r. skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...], dotyczącą rozpoznania wniosku z 16 marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej doręczono organowi 17 sierpnia 2020 r. (co pozostaje niekwestionowane). To oznacza, że skarga wraz z aktami sprawy powinna zostać przekazana Sądowi najpóźniej do 1 września 2020 r. W przepisanym terminie jednak to nie nastąpiło.
Pismem z 20 stycznia 2021 r. Sądowi przekazano kopię skargi, a oryginał skargi został przekazany 12 lutego 2021 r. (data wpływu na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu.) - niezwłocznie na wezwanie Sądu.
Mając powyższe na uwadze, po rozpatrzeniu okoliczności badanej sprawy, Sąd uznał, że przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi na bezczynność Dyrektora WORD wraz odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 50 złotych.
Sąd podał, że określając wysokość grzywny miał na uwadze zarówno wyjaśnienia organu zawarte zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w odpowiedzi na wniosek, co do braków kadrowych w obsłudze sekretariatu i pozostałej kadry pracowniczej. Uwzględnił argumentację dotyczącą braku otrzymywania korespondencji przez ePUAP przez dłuższy czas, jak również fakt, że Kierownik Zespołu ds. Obsługi Technicznej odpowiedzialny za obsługę poczty ePUAP uległ udarowi i stał się całkowicie niezdolny do pracy. Sąd wziął także pod uwagę argumentację dotyczącą przesłania dodatkowych wyjaśnień wnioskodawcy 15 stycznia 2021 r. Wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił również fakt, że oryginał skargi został przekazany Sądowi niezwłocznie po doręczeniu wezwania w tej sprawie. Zdaniem Sądu działanie organu z całą pewnością nie miało charakteru intencjonalnego. Wymierzona grzywna będzie stanowić – w ocenie Sądu - adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie podmiotu w przyszłości.
Na powyższe postanowienie wnioskodawca złożył zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie i wydanie orzeczenia rozstrzygającego w sprawie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, wg norm prawem przewidzianych.
W ocenie wnioskodawcy wymierzona organowi kara jest rażąco niska. Podniósł, że choroba pracownika nie może usprawiedliwiać organu w nie odczytywaniu korespondencji przesyłanej przez ePUAP. Zwrócił uwagę na długi okres jaki upłynął od przesłanej korespondencji do czasu jej odczytania, jak również, iż dopiero po pouczeniu Sądu organ podjął działania w tym zakresie. Zdaniem wnioskodawcy brak odczytywania korespondencji przesyłanej w ww. sposób świadczy o lekceważeniu przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 7 i art. 16 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że brak odczytywania korespondencji wnioskodawcy wynikała z przyczyn losowych związanych z długotrwałą chorobą pracownika odpowiedzialnego za odbieranie poczty ePUAP. Podkreślił, iż niezwłocznie po wezwaniu Sądu do przedłożenia skargi czyli powzięciu wiadomości, że taka skarga do niego wpłynęła, przekazał przedmiotową skargę do Sądu. Wskazał także, że ePUAP jest znikomo używany. Zdecydowana większość korespondencji kierowana jest drogą e-mailową, z której to formy komunikacji korzystał wnioskodawca. Ponadto zwrócił uwagę, że zaistniała sytuacja nastąpiła w okresie epidemii koranowirusa SARS-CoV-2, w którym to czasie organ podejmował szereg działań mających na celu zapewnienie jego optymalnego działania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio (art. 54 § 1a p.p.s.a.).
Wedle art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09). Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz ze wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Podkreślenia wymaga, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania sądowi administracyjnemu przez organ skargi wraz z aktami sprawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w okolicznościach sprawy niewątpliwie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Bezsporne jest bowiem, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skarga wnioskodawcy z 17 sierpnia 2020 r., złożona w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, została prawidłowo przekazana do Sądu dopiero 12 lutego 2021 r., a zatem po prawie pół roku od jej otrzymania. Wymierzenie organowi grzywny było więc zgodne z prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość wymierzonej grzywny nie odpowiada jednak w sposób właściwy stopniowi przewinienia organu. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając m.in. jak duże było przekroczenie terminu, a także mając na uwadze przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ, jak również charakter sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pozostaje w znacznej dysproporcji do okoliczności, które doprowadziły do jej wymierzenia. W niniejszej sprawie przekroczenie terminu wynikało bowiem jedynie z nieprawidłowej organizacji organu, w wyniku której przez kilka miesięcy nie była odbierana korespondencja do niego kierowana w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej. Organ pomimo świadomości, iż jedyny wyznaczony do odbioru ww. korespondencji pracownik pozostaje na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, nie zorganizował pracy w taki sposób, aby inny pracownik (czy pracownicy) mógł na bieżąco odbierać korespondencję wnoszoną w ww. formie.
Dopiero po wezwaniu organu przez Sąd do nadesłania skargi wraz z aktami sprawy została sprawdzona elektroniczna skrzynka podawcza. Podkreślenia wymaga, że organ powinien dołożyć należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązań nałożonych na niego przez ustawę. Jego praca powinna być tak zorganizowana, aby zapewnić jego sprawne i ciągłe funkcjonowanie. Dlatego też bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność, iż do organu wpływało dotychczas mało pism do elektronicznej skrzynki podawczej. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organ kwestii, że utrudnienia w odbiorze poczty ePUAP miały miejsce w okresie epidemii, podnieść należy, że okoliczność ta tym bardziej powinna zmobilizować organ do bezproblemowego składania pism w tej formie.
Biorąc powyższe pod uwagę za zasadny uznać należy zarzut wnioskodawcy o orzeczeniu grzywny w zbyt niskim wymiarze. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że wymierzenie grzywny w kwocie 500 zł będzie adekwatne do stopnia przewinienia organu, mając na uwadze ponad 5-miesięczne przekroczenie terminu przekazania skargi, dotyczącej bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Jednocześnie dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zbędne były rozważania Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którymi skoro Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi jest dopuszczalny. Podnieść należy, że żadna okoliczność nie zwalnia podmiotu, do którego wpłynęła skarga, od obowiązku jej przekazania do sądu administracyjnego. To bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08).
Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 193 oraz art. 54 § 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji.