Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 3/23, wymierzył Przedsiębiorstwu [...] S.A. grzywnę w kwocie 200 zł za nieprzekazanie skargi [...] Sp. j. [...] z dnia 2 listopada 2022 r. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] S.A. w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądził od Przedsiębiorstwa [...] S.A. na rzecz wnioskodawcy kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 54 § 2 oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") i wyjaśnił, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 P.p.s.a. jest środkiem dyscyplinującym organ administracji w przesłaniu przez niego skargi do sądu wraz z aktami sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie ustawowo do tego wyznaczonym. Celem ukarania organu grzywną jest zapobieżenie przedłużaniu postępowania sądowoadministracyjnego przez organ poprzez opóźnianie przesłania stosownych dokumentów, określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Ponadto wymierzenie grzywny, poza funkcją represyjną, pełni także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej podmiot, do którego wpłynęła skarga, obowiązany jest przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902). Nieprzekazanie skargi ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu.
W rozpatrywanej sprawie skarga z dnia 2 listopada 2022 r. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] S.A. bezspornie wpłynęła do tego podmiotu w dniu 8 listopada 2022 r. Organ winien zatem przekazać tę skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy najpóźniej dnia 22 listopada 2022 r. Tymczasem organ nie przekazał skargi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) do Sądu tylko zwrócił ją do wnioskodawcy. Wnioskodawca osobiście złożył do Sądu skargę w dniu 30 stycznia 2023 r., a następnie Sąd przesłał organowi celem udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt sprawy. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek podlega uwzględnieniu.
Sąd podkreślił, że kwestia oceny przez P[...] samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Kwestie podnoszone przez P[...] w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, nie powodują, że P[...] zwolniony był z obowiązku przekazania skargi do Sądu. W sprawie niniejszej Sąd nie dokonuje oceny sprawy dotyczącej bezczynności.
W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny w kwocie 200,00 złotych jest, wystarczającym środkiem dyscyplinującym, a nadto spełni rolę prewencyjną.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Przedsiębiorstwo [...] S.A., domagając się jego zmiany w całości i odmowy wymierzenia grzywny, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 54 § 1 i § 2 w zw. z art. 55 § 1, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie, co skutkowało pominięciem okoliczności stanowiących przyczyny nieprzekazania przez organ pisma wnioskodawcy zatytułowanego "skarga na bezczynność’" do WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy oraz nieustaleni, czy sprawa jest sprawą administracyjną i podlega kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i ukaranie organu grzywną karą grzywny.
W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.
Jednakże w sprawach ze skarg z zakresu udostępnienia informacji publicznej, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przyczyny nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny.
Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu.
Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Z powyższych względów jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 54 § 1 i § 2, art. 55 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Skarga z dnia 2 listopada 2022 r. wpłynęła do organu w dniu 8 listopada 2022 r. Termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upływał w dniu 22 listopada 2022 r. W zakreślonym terminie organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Organ skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przesłał dopiero w dniu 23 lutego 2023 r. Z powyższego wynika zatem wprost, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. To właśnie ta okoliczność była najistotniejsza w ustalaniu wysokości grzywny. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że wysokość grzywny ma charakter dyscyplinujący i prewencyjny i ma na celu zapobiegnięcie w przyszłości zaniechania w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego w terminie.
Zdaniem NSA, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 P.p.s.a.