Uzasadnienie
A. O. i A. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.40.333.2022.oś w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz określenia warunków jego realizacji. W skardze zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 stycznia 2022 r. nr GGR.6220.18.2021. Uzasadniając powyższy wniosek podnieśli, że zaskarżone decyzje wskazują na brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia związanego z budową mostu [...] na rzece [...] wraz z drogami dojazdowymi, tymczasem zdaniem skarżących już z samego przedmiotu tych decyzji wynika niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wdrożenie prac projektowych i wykonawczych spowoduje bowiem znaczne obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej ich własność oraz zostanie zagrożony dobrostan psychofizyczny rodziny skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 3/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy określonego w nich zachowania lub zakazy określonego zachowania, a więc aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania udzielenia ochrony tymczasowej jest decyzja dotycząca stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz określenia warunków jego realizacji, której to decyzji – w ocenie Sądu pierwszej instancji – nie można przypisać cech wykonalności. Materia nią regulowana została zawarta w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2320 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jednym z dokumentów wymaganych przez ustawodawcę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Jest wydawana we wstępnej fazie postępowania dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji wymaganych przez prawo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest natomiast pogląd, który WSA w Opolu w pełni podziela, że decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na specyfikę uregulowanego nią przedmiotu, nie posiada cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. Akt taki ma bowiem charakter deklaratoryjny, stwierdzający jedynie określony stan faktyczny i prawny. Tym samym nie może on prowadzić do powstania negatywnych następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 22 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 70/2; 12 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 567/16; 12 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 448/16,). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jako akty stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie wywołują skutków materialnoprawnych, czyli nie uprawniają do realizacji inwestycji, ani uruchomienia określonej w nim działalności. W konsekwencji nie mogą one także spowodować trudnych do odwrócenia skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań nie oznacza bowiem jeszcze zgody na podjęcie jakichkolwiek robót budowlanych, czy rozpoczęcie określonej działalności. Dopiero kolejne etapy procesu inwestycyjnego mogą prowadzić do uzyskania rozstrzygnięć, których wykonanie będzie mogło wiązać się z uzyskaniem przez strony postępowania konkretnych uprawnień lub nałożeniem na nie obowiązków. Wówczas jednak stronom przysługiwać będą odrębne środki zaskarżenia. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji dodał, że skarżący nie uprawdopodobnili, aby wykonanie kwestionowanych decyzji mogło wywoływać następstwa, o których mowa w art. 61 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sama obawa skarżących, że planowana inwestycja będzie miała znaczący i szkodliwy wpływ na ich nieruchomość, powodując jednocześnie negatywne oddziaływanie także na ich życie i zdrowie, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w tej sprawie.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A. O. i A. O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucili naruszenie:
- art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skala i właściwości przedsięwzięcia per se uzasadniają twierdzenia, iż wykonanie zaskarżonych decyzji niesie za sobą rezultat w postaci powstania trudnych do odwrócenia skutków, jak też szkody w postaci zmniejszenia się wartości posiadanej przez skarżących nieruchomości;
- art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022, poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż decyzja w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz określenia warunków jego realizacji, z uwagi na jej charakter, nie podlega instytucji wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy z unormowania w/w przepisu wprost wynika, że legislator przewidział stosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji w tej materii, modyfikując dodatkowo interpretacje przesłanek jej zastosowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zażalenia przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów.
Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego – Gmina [...] w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie. Ustosunkowując się do powołanych w zażaleniu zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, powołując w tym zakresie stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – a taką decyzją jest zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.40.333.2022.oś o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz określenia warunków jego realizacji, co wynika wprost z art. 84 ust. 1 ustawy – jest rozstrzygnięciem nienadającym się do wykonania.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stosownie natomiast do treści art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, pomimo częściowo błędnej argumentacji, zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Należy bowiem zauważyć, iż zawarty w skardze wniosek A. O. i A. O. o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji nie zawierał dostatecznej argumentacji mającej znaczenie z punktu widzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy, przez co w konsekwencji uniemożliwiał dokonanie oceny, czy przesłanki określone w w/w przepisach zostały spełnione. Jak już wyżej wskazano, samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienia NSA z dnia: 21 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 223/10; 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 73/11, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2988/14). Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanej decyzji, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jej wydania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżący – pomimo argumentacji zawartej w skardze – nie wykazali bowiem na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami lub danymi – że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu skarżący wskazali jedynie lakonicznie i ogólnikowo, że wskutek wdrożenia prac projektowych i wykonawczych planowanej inwestycji związanej z budową mostu [...] na rzece [...], wraz z drogami dojazdowymi, wartość nieruchomości stanowiącej ich własność zostanie drastycznie obniżona oraz zagrożony zostanie dobrostan psychofizyczny rodziny skarżących. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami lub danymi uniemożliwiał zatem jego merytoryczną analizę.
Ponadto zauważyć należy, iż zdarzenia mogące wystąpić hipotetycznie, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22). Wystąpienie przez inwestora z odpowiednimi wnioskami, mającymi na celu wydanie zezwolenia na realizację inwestycji, nie stanowi jeszcze "podjęcia realizacji przedsięwzięcia", o którym mowa w art. 86f ust. 1 ustawy. Również potencjalne wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedmiotową decyzję nie stanowi "podjęcia realizacji przedsięwzięcia" (por. postanowienia NSA z dnia: 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/22 oraz 10 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 285/22). Podkreślenia wymaga także, że decyzja środowiskowa, w tym decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wydawana jest na wstępnym etapie całego procesu inwestycyjnego i nie tylko nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót, ale nie przesądza też o realizacji inwestycji. Jednocześnie nie wywołuje ona skutków prawnorzeczowych, w tym nie ogranicza przysługujących stronom ograniczonych praw rzeczowych. Nie wywołuje ona zatem bezpośrednich skutków prawnych, które mogłyby spowodować wyrządzenie znacznej szkody (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 289/23).
Ubocznie wyjaśnić również należy, iż zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.40.333.2022.oś zostaną poddane ocenie przez Sąd pierwszej dopiero w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.