Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SO/Bd 21/21, po rozpoznaniu sprawy z wniosku M. J. o wymierzenie Prezesowi Zarządu [...] Sp. z o.o. w W. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Prezesowi Zarządu [...] Sp. z o.o. w W. grzywnę w wysokości 300 zł oraz zasądził od Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz M. J. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że [...] października 2021 r. M. J. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu [...] Sp. z o.o. w W. (dalej: "organ") za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy.
W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie wskazując, że dane o które wnioskował skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zostały mu przekazane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący pismem z [...] maja 2021 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem Zarządu [...]Sp. z o.o. w W. skargę na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ obowiązany był do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni, a nie zaistniały żadne znane nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające wykonanie tego obowiązku. Sąd podkreślił, że skarga na bezczynność nie została przekazana do sądu administracyjnego do dnia rozpoznania przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny. Tym samym skoro wskazana powinność nie została spełniona w terminie określonym przepisami, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie wniosku zgłoszonego przez skarżącego.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że obowiązek organu przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądnych informacji. Już samo żądnie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. To bowiem rolą sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ był zobligowany na podstawie art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. do przekazania w ustawowym terminie skargi M. J. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Organ nie zgadzając się z postanowieniem Sądu pierwszej instancji złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o jego zmianę i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny.
Organ zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa, mianowicie:
- - art. 3, art. 50 § 1, art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 p.p.s.a., oraz
- - art. 5 ust. 1 i 2, art. 21 pkt. 1 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. poprzez nieprawidłową ich wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że prezes zarządu spółki jest organem administracji publicznej, skarżący posiada interes prawny w sprawie, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie podlega kognicji WSA, w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało wymierzyć karę grzywny organowi, ponieważ skarga na bezczynność organu była uzasadniona, gdyż nie przekazano jej w terminie do rozpoznania Sądowi Administracyjnemu, zaś skarga ta dotyczyła udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu zażalenia organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p"), przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi. Już bowiem z samej możliwości podlegania przez dany podmiot przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w zw. z art. 21 pkt 1 tej ustawy również przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika obowiązek przekazania przez taki podmiot skargi w ustawowym terminie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy.
Przedmiotem sprawy dotyczącej wymierzenia grzywny jest bowiem jedynie ustalenie, że dany podmiot, którego w sposób oczywisty nie można wykluczyć z grona podmiotów potencjalnie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, nie przekazał skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Natomiast szczegółowe ustalenie, czy organ rzeczywiście jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy też w dacie wniesienia skargi organ pozostawał bezczynności należy już do meritum sprawy, która jest rozstrzygana w ramach rozpoznania skargi przez Sąd. Nie jest rolą Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w W. rozstrzyganie, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej oraz czy skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, a także czy wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na treści art. 5 u.d.i.p.
Wskazać również należy, że powołane przepisy znajdują zastosowanie nie tylko do organów administracji, lecz również do podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione następnie w kolejnych podpunktach tego przepisu. Katalog tych podmiotów jest jedynie przykładowy, o czym świadczy użyte w art. 4 ust. 1 ustawy sformułowanie "w szczególności", a zatem podmiotem zobowiązanym do przekazania złożonej do niego skargi nie musi być organ w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych również spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne, a tym samym może podlegać omawianym przepisom.
Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany dyscyplinująco-restrykcyjny charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezes Zarządu [...]Sp. z o.o. w W. nie wypełnił obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w terminie określonym we wskazanych przepisach, albowiem do dnia orzekania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie przekazał temu Sądowi skargi M. J. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy.
Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę, która jest adekwatna do stwierdzonego zawinienia i w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest zbyt dotkliwa. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów – według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5.662,53 zł (M.P. z 2022 r., poz. 175).
Ponadto zaznaczyć należy, iż skarga M. J. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie Prezesa [...] Sp. z o.o. w W. wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia grzywny.
Zauważyć także należy, że wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż organ, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Jak już wspomniano – obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.