Postanowienie NSA z 24 maja 2022 r., III OZ 330/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt II SO/Op 8/21

Sprawa

w sprawie z wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników [...] w O. o wymierzenie grzywny Prezesowi [...]Sp. z o.o. w K. za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 28 marca 2022 r., sygn. akt II SO/Op 8/21, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników [...] w O. o wymierzenie grzywny Prezesowi [...]Sp. z o.o. w K. za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wymierzył Prezesowi [...]Sp. z o.o. w K. grzywnę w wysokości 500 złotych oraz zasądził od Prezesa [...] Sp. z o.o. w K. na rzecz Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników [...] w O. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników [...] w O. (dalej: "skarżący") pismem z [...] czerwca 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosek o wymierzenie Prezesowi [...] Sp. z o.o. w K. (dalej: "Spółka") grzywny za nieprzekazanie w terminie ustawowym jego skargi z [...] maja 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) wraz z aktami na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p."). W jego uzasadnieniu wskazał, że skarga z [...] maja 2021 r. została przesłana za pośrednictwem operatora pocztowego i doręczona Spółce [...] maja 2021 r. Zdaniem skarżącego w związku nieprzekazaniem przez Spółkę skargi wraz z aktami pomimo upływu ustawowego terminu, uzasadnione jest wymierzenie grzywny.

W odpowiedzi na wniosek Spółka wniosła o jego oddalenie w całości i umorzenie postępowania oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wyjaśniła, że jest spółką prawa handlowego, zarejestrowaną w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego po numerem: [...], i nie może być stroną niniejszego postępowania wobec braku posiadania legitymacji materialnej biernej. Podniosła, że nie jest - wbrew stanowisku skarżącego - organem administracji publicznej, tym samym nie jest również uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych w trybie ustawy z Kodeks postępowania administracyjnego. Z tych względów odmowa udostępnienia dokumentacji wnioskowanej przez skarżącego nastąpiła w formie zwykłej pisemnej, niestanowiącej aktu administracyjnego. Odnosząc się do żądania skarżącego wymierzenia grzywny, dowodziła Spółka, że przepis art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. odwołuje się do obowiązku organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Tymczasem Spółka organem nie jest, a zatem nie była zobowiązania do przekazania skargi na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji żądanie skarżącego zawarte we wniosku jest bezpodstawne.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny jest uzasadniony, gdyż Spółka nie wykonała ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Skarga nadana przez skarżącego za pośrednictwem operatora pocztowego wpłynęła do organu [...] maja 2021 r., to określony w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. termin piętnastu dni na przekazanie Sądowi przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał z [...] czerwca 2021 r. Do tego dnia, jak również do dnia rozpatrzenia wniosku o wymierzenie grzywny, Spółka nie przekazała skargi wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd podkreślił, że wskazane przez Spółkę przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny.

Określając natomiast wysokość grzywny, Sąd uwzględnił okoliczność, że brak realizacji ustawowego obowiązku przekazania skargi nie posiadało cech celowego i umyślnego naruszenia przepisów. Spółka pozostawała w przekonaniu, że nie jest organem administracji publicznej, a więc nie dotyczy go obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu grzywna w kwocie 500 zł jest zatem adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez organ i ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący, ponieważ do dnia rozpatrzenia wniosku o wymierzenie grzywny organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku i nie przekazał skargi do Sądu. Ponadto wymierzenie grzywny w tej wysokości służyć będzie realizacji funkcji represyjnej, a także funkcji prewencyjnej przez zapobiegnie popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń. Ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.

Spółka nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Sądu pierwszej instancji wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., wobec przekroczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kompetencji, przez wzgląd na wydanie orzeczenia niemieszczącego się w zakresie przedmiotowym powołanego przepisu, z uwagi na fakt, iż sprawa zainicjowana skargą Ogólnopolskiego Związku Pracowników [...] nie stanowiła sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, bowiem bezczynność uczestnika postępowania, na którą skarżący powoływał się w skardze, nie dotyczyła aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
2. naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo okoliczności, iż żądana przez skarżącego od Spółki dokumentacja, nie posiada charakteru informacji publicznej, tym samym na uczestniku postępowania nie ciążył obowiązek udostępnienia dokumentacji z powyższego przepisu;
3. naruszenie art. 55 ust. 1 w zw. z 54 § 1 p.p.s.a., wobec jego zastosowania, polegającego na błędnym stwierdzeniu, iż Spółka miała obowiązek przekazania sądowi skargi złożonej przez Ogólnopolski Związek Pracowników [...], dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu dokumentacji kwalifikowanej jako informacja publiczna, pomimo iż Spółka nie jest organem, o którym mowa w przepisie art. 54 § 1 p.p.s.a., stąd uczestnik postępowania nie jest zobowiązany do pośredniczenia między skarżącym a sądem w zakresie przekazania skargi, w której nadto uczestnik postępowania nie jest stroną legitymowaną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie niniejsze sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zażalenia Spółka przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi. Już bowiem z samej możliwości podlegania przez dany podmiot przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w zw. z art. 21 pkt 1 tej ustawy również przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika obowiązek przekazania przez taki podmiot skargi w ustawowym terminie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. Przedmiotem sprawy dotyczącej wymierzenia grzywny jest bowiem jedynie ustalenie, że dany podmiot, którego w sposób oczywisty nie można wykluczyć z grona podmiotów potencjalnie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, nie przekazał skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Natomiast szczegółowe ustalenie, czy organ rzeczywiście jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy już do meritum sprawy, która jest rozstrzygana w ramach rozpoznania skargi przez Sąd. Nie jest rolą Prezesa [...] Sp. z o.o. w K. rozstrzyganie, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione następnie w kolejnych podpunktach tego przepisu. Katalog tych podmiotów jest jedynie przykładowy, o czym świadczy użyte w art. 4 ust. 1 ustawy sformułowanie "w szczególności", a zatem podmiotem zobowiązanym do przekazania złożonej do niego skargi nie musi być organ w rozumieniu przepisów p.p.s.a. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych również spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne, a tym samym może podlegać omawianym przepisom.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Ustalając wysokość grzywny, Sąd ten wziął pod uwagę, że sprawa dotyczy postępowania w trybie dostępu do informacji publicznej, które zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi Sądowi i w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył Spółce grzywnę w stosownej wysokości, właściwie oceniając stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., bowiem w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd bada jedynie czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.