Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 7/21, odrzucił skargę Stowarzyszenia zwykłego "[...]" w N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Stosownie do regulacji zawartej w art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast w przypadku skargi obarczonej brakami formalnymi, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd zobowiązany jest do jej odrzucenia w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie.
W świetle art. 28 § 1 P.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu, przy czym na mocy art. 29 P.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 P.p.s.a., mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Ponadto, jak wynika z art. 34 P.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Zarówno nieprzedłożenie pełnomocnictwa, jak i niewykazanie umocowania do podpisania pełnomocnictwa w imieniu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej stanowią braki formalne skargi.
W niniejszej sprawie podmiotem, który wniósł skargę jest stowarzyszenie zwykłe, które zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2261, zwanej dalej "p.o.s."), stanowi uproszczoną formę stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Stowarzyszenie takie powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez organ nadzorujący właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia zwykłego (art. 40a ust. 1 oraz art. 40 ust. 5 p.o.s.). Stowarzyszenie zwykłe może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane, a każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem (art. 40 ust. 1a i 1b zd. 1 p.o.s.). Dokumentem, który reguluje kwestie związane z powstaniem stowarzyszenia zwykłego jest regulamin działalności, określający w szczególności jego nazwę, cel lub cele, teren i środki działania, siedzibę, przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd, zasady dokonywania zmian regulaminu działalności, sposób nabycia i utraty członkostwa, a także sposób rozwiązania stowarzyszenia zwykłego (art. 40 ust. 2 p.o.s.).
Ponadto regulamin może określać tryb wyboru zarządu stowarzyszenia oraz uzupełniania jego składu, kompetencje, warunki ważności jego uchwał oraz sposób reprezentowania stowarzyszenia zwykłego, w szczególności zaciągania zobowiązań majątkowych (art. 40 ust. 3 p.o.s.).
Literatura przepisów Rozdziału 6 p.o.s., a zwłaszcza art. 43 pkt 1 prowadzi do wniosku, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 p.o.s. to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który go reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. Z kolei, z treści art. 41a ust. 2 p.o.s. wynika, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto natomiast, że wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi zalicza się do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.
Sąd orzekający w pełni aprobuje ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym stowarzyszeniu zwykłemu jako podmiotowi prawa (jednostce) przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, lecz legitymację procesową (zdolność do czynności procesowych) posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie. Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków takiego stowarzyszenia, a nie sama podstawa powierzenia mu funkcji przedstawiciela. Źródłem takiego upoważnienia nie może być przy tym regulamin, jako dokument statuujący tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego.
W związku z tym Sąd uznał, że skarga podpisana w imieniu Stowarzyszenia przez K.P., obarczona jest brakiem formalnym w postaci niewykazania stosownym dokumentem umocowania pełnomocnika. W wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skargi Sąd jednoznacznie określił jakiego rodzaju dokumenty spełniają wymóg prawidłowego umocowania K.P. do występowania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia. Wśród żądanych dokumentów widnieje bowiem pełnomocnictwo procesowe lub jego wierzytelny odpis, obejmujące upoważnienie do złożenia skargi i działania w imieniu Stowarzyszenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu lub przed sądami administracyjnymi - udzielonego przedstawicielowi w formie uchwały podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia lub ewentualnie nadesłanie egzemplarza skargi podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia wraz z jej odpisem (tak w wezwaniu z 3 lutego 2021 r.).
Pomimo prawidłowego pouczenia Sądu, brak formalny skargi nie został uzupełniony w zakresie prawidłowego umocowania do wniesienia skargi w imieniu Stowarzyszenia. Wezwanie sądowe zostało bowiem skutecznie doręczone Stowarzyszeniu w dniu 9 lutego 2021 r., czyli wyznaczony termin 7 dni do uzupełniania braków formalnych upłynął z dniem 16 lutego 2021 r. Do Sądu nie wpłynął jednak żądany dokument pełnomocnictwa. Wprawdzie, Stowarzyszenie w wyznaczonym przez Sąd terminie udzieliło odpowiedzi, nie można jednak przyjąć, że uzupełniło wszystkie braki formalne skargi.
Niespełnienie przez przedstawiciela ustawowego lub organ albo osobę, o której mowa w art. 28 P.p.s.a., obowiązku wykazania swego umocowania przy pierwszej czynności w postępowaniu, stosownie do treści art. 29 P.p.s.a., stanowi podstawę do odrzucenia skargi, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego braku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z tych względów, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, że uprawnione jest, aby w regulaminie Stowarzyszenia, który przyjmowany jest w formie uchwały przez wszystkich członków stowarzyszenia, nastąpiło udzielenie pełnomocnictwa do podejmowania określonych czynności w ich imieniu przez przedstawiciela Stowarzyszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu dokonał wadliwej oceny treści nadesłanego przez przedstawiciela Stowarzyszenia regulaminu. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie nadesłało listę członków Stowarzyszenia oraz regulamin przyjęty przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Z treści regulaminu wynika, że do zakresu działań przedstawiciela należy reprezentowanie Stowarzyszenia. Jednak w regulaminie ustalono ponadto, że uprawienie to obejmuje w szczególności reprezentowanie Stowarzyszenia przed organami jednostek samorządu terytorialnego, terenowymi organami administracji rządowej, centralnymi i naczelnymi organami administracji publicznej, sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także przed innymi organami orzekającymi w sprawach należących do zakresu działania Stowarzyszenia, jak i przed wszelkimi organami kompetentnymi w sprawach ochrony zdrowia.
Jest to zatem szczegółowy zakres umocowania wykraczający poza prawo reprezentacji wynikające z ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Z orzecznictwa wynika, że prawo do reprezentowania stowarzyszenia zwykłego wynikające z ustawy Prawo o stowarzyszeniach i regulaminu należy rozumieć wąsko i wymaga ono doprecyzowania dla podejmowania konkretnych czynności. Brak jest jednak przeszkód, żeby tego rodzaju doprecyzowanie nastąpiło w regulaminie stowarzyszenia, w formie ogólnego lub szczegółowego pełnomocnictwa. Regulamin przyjmowany jest bowiem w formie uchwały wszystkich członków stowarzyszenia i jest dopuszczalne, żeby już na tym etapie członkowie stowarzyszenia udzielili przedstawicielowi stowarzyszenia pełnomocnictwa do podejmowania określonych czynności w ich imieniu. Z tego rodzaju upoważnieniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że zostały spełnione warunki do wniesienia skargi przez stowarzyszenie zwykłe. Oznacza to również, że K.P. była upoważniona do złożenia skargi w imieniu członków Stowarzyszenia. Wbrew więc twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, brak było przesłanek do zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i odrzucenia skargi, ponieważ braki skargi zostały uzupełnione, co pozwalało nadać skardze dalszy bieg.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.