Postanowienie NSA z 28 czerwca 2022 r., III OZ 400/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 15/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak przewodnicząca, sprawozdawca

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 15/22, odmówił "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca Spółka w skardze na ww. decyzję zawarła także wniosek o wstrzymanie jej wykonania, który nie zawierał jednakże żadnego uzasadnienia.

Rozpoznając wniosek Sąd pierwszej instancji uznał, że objęta wnioskiem o wstrzymanie decyzja nie wymaga, a wręcz nie nadaje się do wykonania. Decyzja taka nie skutkuje bowiem dla stron obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, a tym samym nie narusza praw skarżącej na tym etapie. Inwestycja może być bowiem realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w odrębnym od będącego przedmiotem niniejszej sprawy postępowaniu.

Nadto Sąd meriti wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi. Tymczasem zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania nie został uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że ostateczna decyzja środowiskowa jest wymogiem materialnym, ale też równocześnie stanowi przesłankę dopuszczalności rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu. Ustala ona czy projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i określa warunki jego realizacji. Brak ostatecznej i tym samym wykonalnej decyzji środowiskowej uniemożliwia wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu. Zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego na podstawie decyzji o pozwolenia na budowę, wydanej w oparciu o poprzedzającą ją decyzję środowiskową, wydaną w sposób naruszający przepisy prawa materialnego może spowodować wyrządzenie niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Możliwe uchylenie przez sąd administracyjny decyzji środowiskowej spowoduje, że każda z następujących po niej decyzji będzie zawierać wadę powodującą konieczność wznowienia postępowania administracyjnego, co niewątpliwie przedłuży postępowania w tych sprawach.

W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie jest zasadne.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony.

Nałożony przez ustawodawcę obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. nakłada na stronę zobowiązanie przedstawienia konkretnych zdarzeń, które uprawdopodobnią, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym należy podkreślić, że samo powołanie się strony na skutki wymienione w wskazanym przepisie nie jest wystarczającym uzasadnieniem. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.

Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.).

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które ona wywołuje. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a nie decyduje rodzaj zaskarżonego aktu, ale to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania aktu, nastąpi ochrona interesu strony przed skutkami wskazanymi w tym przepisie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w skardze poza zgłoszonym żądaniem zastosowania instytucji ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zgłoszonego wniosku. Przypomnieć należy jednak, że nie jest rolą sądu działanie za stronę i poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń strony. To na niej spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji/postanowienia, nie zwalnia to jednak strony z wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. I OZ 1290/15, LEX nr 1986107).

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej, nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie. Należy mieć na względzie, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca powinna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także w zażaleniu, skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów i argumentów, które uprawdopodobniłyby zaistnienie w niniejszej sprawie ww. przesłanek. Jak już wskazano uprzednio to bowiem na wnioskodawcy spoczywa ciężar uprawdopodobnienia ich zaistnienia. Podkreślić również należy, że Sąd nie ma obowiązku samodzielnego poszukiwania w skardze oraz aktach sprawy argumentów i dowodów na poparcie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, bądź jego części.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.