Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 12/20 wymierzył [...] Instytucji [...] grzywnę w kwocie 200 zł, za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi R.A. na bezczynność [...] Instytucji [...] wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
W myśl zaś art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.
Powołane wyżej przepisy przewidują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie organowi grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania wskazanych wyżej dokumentów sądowi administracyjnemu w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny. Przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma bowiem charakter bezwzględny.
Natomiast sąd, rozpoznając sprawę z wniosku o wymierzenie organowi grzywny za niedopełnienie obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., winien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ tych obowiązków, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjny. Oznacza to, że jej wymierzenie może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązku przekazania do sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy w ustawowym terminie, nawet jeżeli dopełnienie tego obowiązku nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Fakt przekazania przez organ skargi wraz z niezbędnymi dokumentami nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym.
Skarga R.A. z dnia 26 lutego 2019 r. na bezczynność [...] Instytucji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej została złożona przez skarżącego bezpośrednio do Sądu, która została wpisana do Dziennika Korespondencji pod nr II DK/Wa 36/19, a następnie przekazana do [...] Instytucji [...], celem udzielenia odpowiedzi na skargę i zwrotu do Sądu. Organ został pouczony o treści art. 54 P.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. O przekazaniu skargi poinformowano skarżącego. Korespondencja Sądu została doręczona organowi w dniu 15 marca 2019 r. Oznacza to, że organ winien przekazać do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i ewentualnie aktami administracyjnymi najpóźniej w dniu 1 kwietnia 2019 r. Skarga z dnia 26 lutego 2019 r. została przekazana do Sądu dopiero w dniu 1 lipca 2020 r. (data stempla na kopercie, k-67 akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 373/20), wraz z odpowiedzią na wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, a więc ponad 15 miesięcy po terminie. Uchybienie ustawowego terminu było więc znaczne. Zaistniały zatem podstawy do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a.
Sąd podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1145/19, w którym wskazano, iż: "obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy podmiot uzna, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do Sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zatem przekonanie pracownika organu, iż wezwanie Sądu nie zostało skierowane do [...] Instytucji [...] było nieuzasadnione.
Z powyższych względów WSA w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w kwocie 200 zł, biorąc pod uwagę znaczną zwłokę w realizacji obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, fakt przekazania skargi do Sądu wraz z wymaganymi dokumentami oraz to, że przekroczenie terminu ustawowego wynikało z trudności związanych z reorganizacją przedsiębiorstwa po połączeniu kilku instytucji, a nie ze złej woli organu.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej.
W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 P.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 P.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz ze wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Podkreślenia wymaga, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania sądowi administracyjnemu przez organ skargi wraz z aktami sprawy.
Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Bezsporne jest bowiem, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga wnioskodawcy z dnia 26 lutego 2019 r., została prawidłowo przekazana do Sądu dopiero w dniu 1 lipca 2020 r., a zatem po upływie 15 miesięcy od jej otrzymania. Wymierzenie organowi grzywny było więc zgodne z prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość wymierzonej grzywny nie odpowiada jednak w sposób właściwy stopniowi przewinienia organu. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając m.in. jak duże było przekroczenie terminu, a także mając na uwadze przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ, jak również charakter sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji pozostaje w znacznej dysproporcji do okoliczności, które doprowadziły do jej wymierzenia. W niniejszej sprawie przekroczenie terminu wynikało bowiem z nieprawidłowej organizacji organu (przekonania pracownika, iż wezwanie Sądu do nadesłania skargi i odpowiedzi na skargę nie zostało skierowane do organu). Podkreślić należy, że organ powinien dołożyć należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązań nałożonych na niego przez ustawę oraz Sąd.
Jego praca powinna być tak zorganizowana, aby zapewnić jego sprawne i ciągłe funkcjonowanie. Organ dopiero po wezwaniu go przez Sąd do nadesłania odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny nadesłał skargę oraz odpowiedź na skargę.
Biorąc powyższe pod uwagę za zasadny uznać należy zarzut wnioskodawcy o orzeczeniu grzywny w zbyt niskim wymiarze. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że wymierzenie grzywny w kwocie 2000 zł będzie adekwatne do stopnia przewinienia organu, mając na uwadze ponad 15-miesięczne przekroczenie terminu przekazania skargi, dotyczącej bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 193 oraz art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
Na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.