Postanowienie NSA z 1 lipca 2022 r., III OZ 421/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1560/21 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.4201.7.2021 w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Mirosław Wincenciak przewodniczący

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.4201.7.2021 w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jednocześnie w skardze skarżące Stowarzyszenie zawarło wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1560/21 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W świetle cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości, że zasadą jest, iż zaskarżone rozstrzygnięcie, w tym w szczególności decyzja administracyjna, powinno być wykonane. Natomiast zastosowanie instytucji wstrzymania jej wykonania może nastąpić jedynie wtedy, gdy ujawnione zostaną szczególne ku temu okoliczności, uzasadniające skorzystanie z tej instytucji procesowej. Obowiązek ich wykazania spoczywa na wnioskodawcy. Nie wystarczy zatem samo powołanie przepisu, gdyż uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie, poza samym złożeniem wniosku, nie wykazało, że istotnie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji. Te nie wynikają też z okoliczności i charakteru sprawy, jako że samo sformułowanie podniesionych w skardze zarzutów nie jest wystarczającym argumentem, aby uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy, jakoby zaskarżone rozstrzygnięcie było merytorycznie niesłuszne i naruszało prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 p.p.s.a. Tym bardziej, że treść wniosku nie wskazuje aktualnej sytuacji faktycznej. Sąd musi mieć bowiem wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (por. postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 998/14). To od uprawdopodobnienia przez stronę niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków zależy orzeczenie Sądu. Brak wskazania we wniosku tych okoliczności uniemożliwia bowiem Sądowi merytoryczną ocenę tej kwestii. Analogicznie, w przypadku braku stosownych dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też na skutek niedołączenia ich do wniosku, Sąd nie jest władny wzywać stronę do ich przedłożenia, ani tym bardziej poszukiwać okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt I FZ 404/13). Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, w tym zawarty w treści skargi wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który nie zawierał przekonywującego uzasadnienia, należało przyjąć, że skarżący nie wykazał występowania w tej sprawie realnych i rzeczywistych przesłanek skutkujących uwzględnieniem złożonego wniosku. Co istotne, również z analizy akt sprawy nie wynika, aby takie przesłanki występowały. Wobec powyższego, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Stowarzyszenia [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.4201.7.2021. W ocenie Stowarzyszenia, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było wystarczające i powinno skutkować zastosowaniem w sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie przyjął, że skoro zawarty w skardze wniosek Stowarzyszenia [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.4201.7.2021 nie zawierał argumentacji mającej znaczenie z punktu widzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., lecz skupiał się przede wszystkim na zarzutach dotyczących legalności zaskarżonej decyzji i wykazaniu braku podstaw prawnych do zezwolenia na przetwarzanie odpadów – to w konsekwencji uniemożliwiał dokonanie oceny, czy przesłanki określone w w/w przepisie zostały spełnione. Samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza bowiem automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanej decyzji, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jej wydania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżące Stowarzyszenie – pomimo argumentacji zawartej na stronie 13 skargi – nie wykazało bowiem, na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż nie jest rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 223/10; 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 73/11, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2988/14). Dodatkowo podkreślić należy, iż nawet w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13; 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14).

Ponadto podać należy, iż powoływane przez Stowarzyszenie zarówno w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zażaleniu, zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.4201.7.2021 zostaną poddane ocenie dopiero w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji.

Dodatkowo podkreślić należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.