Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III SO/Gl 22/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek B. L. o wymierzenie grzywny Prezesowi Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego przy Izbie Adwokackiej w [..] w związku z nieprzekazaniem Sądowi skargi na bezczynność wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w przedmiocie informacji publicznej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że pismem z dnia 16 listopada 2020 r. B.L. (dalej: wnioskodawca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego przy Izbie Adwokackiej w [.] (dalej: organ) w związku z nieprzekazaniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wnioskodawczyni w uzasadnieniu wniosku wskazała, że skarga została doręczona organowi w dniu 10 października 2020 r. drogą mailową i nie została przekazana do Sądu.
Jednocześnie skargę przesłano również wprost do Sądu. Zgodnie z twierdzeniem wnioskodawczyni, termin na przekazanie do Sądu skargi wraz z aktami i stanowiskiem organu upłynął 27 października, co wskazuje na rażące opóźnienie i uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Do wniosku dołączono wydruk korespondencji mailowej z organem.
Sąd wskazał, że w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wyjaśnił, że z mocy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.) elektroniczną skrzynkę podawczą ma obowiązek posiadać jedynie podmiot publiczny. Organ podkreślił, że sam nie jest takim podmiotem, w związku z czym doręczenie skargi drogą mailową jest w tym przypadku prawnie nieskuteczne. Ponadto wskazał, że obowiązku przekazania skargi dokonano w terminie, zgodnie z pouczeniem Sądu. W związku z powyższym, organ uznał skargę za oczywiście bezzasadną, wnosząc o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny i obciążenie skarżącej kosztami postępowania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kwoty 900 zł tytułem taryfowych kosztów zastępstwa adwokackiego.
Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a P.p.s.a. stosuje się odpowiednio (art. 54 § 1a P.p.s.a). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli skarga została wniesiona: 1) w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, o którym mowa w § 1 – organ ten przekazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę do jego elektronicznej skrzynki podawczej;
2) w postaci papierowej – organ przekazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę w takiej postaci (art. 54 § 2a P.p.s.a). W przypadku gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ w postaci elektronicznej, organ ten: 1) przekazuje sądowi akta sprawy wraz z informacją o dokumentach, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej oraz o sposobie i dacie ich przekazania sądowi do jego elektronicznej skrzynki podawczej, a w przypadku gdy ze względów technicznych nie jest to możliwe – na informatycznym nośniku danych;
2) przekazuje sądowi dokumenty z akt sprawy, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej, wskazując na elektroniczne akta sprawy przekazane sądowi w sposób, o którym mowa w pkt 1 (art. 54 § 2b P.p.s.a). W przypadku gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ, o którym mowa w § 1, w postaci papierowej, organ ten przekazuje sądowi akta sprawy oraz, jeżeli taka istnieje, zapisaną na informatycznych nośnikach danych dokumentację elektroniczną, której treść nie jest dostępna w postaci papierowej (art. 54 § 2c P.p.s.a).
Sąd wskazał, że stosownie zaś do art. 55 § 1 powołanej ustawy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Sąd wskazał przy tym, że w sprawie niniejszej, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429). Przedmiotem skargi była bowiem bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Sąd stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca drogą elektroniczną wiadomością z dnia 10 października 2020 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Organ kwestionuje otrzymanie skargi, powołując się na przepisy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Uzasadnienie organu we wskazanym zakresie jest – wziąwszy pod uwagę podaną podstawę prawną – niejasne. Organ powołuje się bowiem na nieistniejący art. 1 pkt 17 ustawy. Rozpatrując jednak dany problem na gruncie ww. ustawy Sąd uznał, że jej przepisy w istocie nie znajdują zastosowanie do działalności Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej. W treści art. 2 ustawy – określającego jej zakres podmiotowy – nie ujęto organów samorządu zawodowego.
Wobec powyższego, organ obowiązany był do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni licząc od dnia przekazania skargi przez Sąd, tj. od dnia 23 października. Termin ów upłynął wobec tego 9 listopada 2020 r. Tymczasem skarga została przekazana Sądowi 23 listopada. Opóźnienie w przekazaniu skargi wyniosło więc 14 dni. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ był zobligowany na podstawie art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p. do przekazania w ustawowym terminie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Sąd wskazał, że określając wysokość grzywny bądź odstępując od jej wymierzenia sąd ma na uwadze stopień winy organu, nieprzekazanie skargi do Sądu pomimo ustawowego obowiązku, brak istnienia lub przedstawienia przez organ okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy oraz charakter sprawy będącej przedmiotem skargi. Wobec powyższego, rozpatrzenia wymagały przyczyny opóźnienia, na które powołuje się organ w odpowiedzi na wniosek. W przedmiocie tym organ powołuje się na pouczenie Sądu o art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 P.p.s.a. sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań.
Sąd nie ma więc nade wszystko obowiązku pouczania wówczas, gdy w sprawie występuje podmiot profesjonalny. Od podmiotu takiego wymaga się bowiem znajomości przepisów. W danym stanie faktycznym Sąd udzielił jednak stosownego pouczenia, na kanwie którego wystąpiła obiektywna możliwość błędnego zrozumienia jego treści. Jak wynika z odpowiedzi organu na wniosek, organ ów wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie ogólny reżim trybu przekazania skargi do sądu administracyjnego, wyrażony w art. 54 § 2 P.p.s.a. Okoliczność ta wskazuje na zaniżony stopień zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi, co skłoniło Sąd do odstąpienia od wymierzenia grzywny.
Sąd stwierdził, że wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy. Sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ obowiązków, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej.
W ocenie Sądu – wobec wskazanych wyżej okoliczności - czternastodniowe opóźnienie nie było opóźnieniem znacznym. Nadto nie można uznać, aby takie opóźnienie mogło spowodować negatywne konsekwencje dla wnioskodawcy, a przynajmniej o konsekwencjach takich wnioskodawca nie wspomniała. Z pewnością nie sposób przychylić się do twierdzenia, wedle którego opóźnienie organu ma charakter rażący.
Zdaniem Sądu występowanie z wnioskiem o ukaranie organu grzywną nie może mieć na celu jedynie funkcji represyjnej. Art. 55 § 1 P.p.s.a. umożliwia miarkowanie grzywny, w zależności od okoliczności danej sprawy. Ponadto z omawianych przepisów wynika charakter represyjny, prewencyjny i dyscyplinujący grzywny. W niektórych zatem przypadkach orzeczenie grzywny może okazać się niecelowe. Dotyczyć to będzie zwłaszcza sytuacji, w których wnioskowana grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu nie jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a.
Zażalenie na to postanowienie złożyła wnioskodawczyni, zarzucając mu rażące naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezzasadne oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny organowi w sytuacji, kiedy zostały spełnione łącznie wymagane dwie przesłanki skutkujące jej wymierzeniem, a to: 1) złożenie stosownego wniosku, 2) stwierdzenie uchybienia terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jej przyczyny oraz ponadto samo wymierzenie grzywny było w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy i służy ono prewencyjnej ochronie ogólnego interesu społecznego do zgodnego z prawem postępowania organu w przyszłości.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualne wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że bezczynność organu w przekazaniu skargi do sądu wyniosła 43 dni, licząc od najpóźniejszej daty wpływu mailem skargi do organu, tj. od dnia 12 października 2020 r. (tożsamej co do WSA), do daty jej przekazania do Sądu, tj. 25 listopada 2020 r. Przekroczenie terminu o 43 dni stanowi, w ocenie wnoszącej zażalenie, rażące naruszenie prawa. Wnosząca zażalenie przywołała treść orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia wniosku przez stronę.
Jako załącznik do zażalenia strona przedstawiła adresowane do niej pismo Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Natomiast jeśli sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, termin przekazania sądowi skargi jest krótszy i wynosi, na podstawie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 15 dni.
Z kolei w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Ponadto pełni ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia jednak po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Wobec tego, Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy głównej, przy wymierzaniu grzywny może wziąć pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania w/w dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności.
Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowiska Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.
We wniosku o wymierzenie organowi grzywny wnioskodawczyni podniosła, że wiadomością e-mail z dnia 10 października 2020 r. przesłała skargę na bezczynność organu jednocześnie do organu i do Sądu. Wskazała, że skarga została wysłana na dwa oficjalne adresy mailowe organu, tj.: [...], [...] oraz na trzeci adres pełnomocnika organu: [...], podany w zwrotnym mailu pełnomocnika do skarżącej. Skarżąca oceniła, że bezczynność organu w przekazaniu skargi do Sądu wyniosła 43 dni, licząc od najpóźniejszej daty wpływu mailem skargi do organu, tj. od 12 października 2020 r.
Z pisma Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2020 r., które stanowi załącznik do zażalenia, wynika, że skarga z dnia 10 października 2020 r. wpłynęła do Sądu w dniu 12 października jako załącznik do wiadomości e-mailowej. Skarga została zarejestrowana w Sądzie, a następnie, jak wskazał Sąd I instancji, w dniu 23 października 2020 r. (bądź jak wynika z pisma Prezesa tego Sądu w dniu 20 października 2020 r.) przekazana organowi celem nadania jej dalszego biegu stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. przy uwzględnieniu treści art. 21 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że przepisy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie znajdują zastosowania do działalności Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej. Przesłanie skargi na adresy mailowe organu nie było więc skuteczne. Wobec powyższego, organ obowiązany był do przekazania skargi, która wpłynęła do niego drogą mailową, do Sądu w terminie 15 dni licząc od dnia przekazania skargi organowi przez Sąd (w tym zakresie Sąd I instancji podaje datę przekazania skargi jako 23 października 2020 r., zaś w piśmie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazano datę 20 października 2020 r.). Tymczasem skarga została przekazana przez organ Sądowi 23 listopada, zaś w dniu 25 listopada 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo, przy którym organ wykonał swój ustawowy obowiązek, a zatem nastąpiło to po upływie ustawowego terminu.
Należy jednak w tej sprawie uwzględnić, że treść pouczenia towarzyszącemu wezwaniu organu przez Sąd do nadania skardze biegu mogła budzić wątpliwości co do ustalenia terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie skargi przez organ do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w pouczeniu, które towarzyszyło przekazaniu przez Sąd organowi skargi celem nadania jej biegu, powołano treść art. 54 P.p.s.a., w tym jego paragrafu drugiego, zgodnie z którym "Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania". W dalszej części pouczenia zacytowano również art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niemniej jednak po stronie organu mogła pojawić się uzasadniona wątpliwość co do reżimu prawnego przekazania skargi do sądu administracyjnego, a taka okoliczność, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, uzasadnia odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, nawet wobec przekroczenia przez niego ustawowego terminu na przekazanie skargi do sądu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a.