Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 44/22, wymierzył [...] Funduszowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie skargi Fundacji [...] z dnia 13 maja 2022 r. na bezczynność [...] Funduszu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Fundacja [...] pismem z dnia 13 maja 2022 r. nadanym w dniu 20 maja 2022 r. (data stempla pocztowego), wniosła za pośrednictwem organu skargę do WSA w Warszawie na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 1 września 2022 r. Fundacja złożyła wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 13 maja 2022 r.
W odpowiedzi na wniosek [...] Fundusz [...] (dalej: "Spółka") wniosła o jego odrzucenie ewentualnie oddalenie, podnosząc, że skardze nie można było nadać biegu, ponieważ została złożona przez osobę nieposiadającą umocowania do jej sporządzenia i złożenia.
Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że stosownie do art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę sąd – zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. – może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarga Fundacji na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożona za pośrednictwem Spółki – nie została przekazana do WSA w Warszawie w 15-dniowym terminie przewidzianym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skarga Fundacji została przekazana do Sądu dopiero w dniu 23 listopada 2022 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, bez znaczenia z punktu widzenia niedochowania ustawowego terminu pozostaje okoliczność, że wniesiona skarga, w ocenie Spółki, była obarczona brakiem formalnym (brak prawidłowego pełnomocnictwa). Jedynie Sąd jest bowiem kompetentny do badania skargi pod względem formalnym. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że spełniono przesłankę wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. Wymierzając grzywnę Sąd wziął pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy, uwzględniając m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. Grzywna ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny, jest podstawową gwarancją procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu i ma służyć przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości i stanowić istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a.
WSA w Warszawie podkreślił, że bezwzględnym obowiązkiem organu, za pośrednictwem którego wniesiono skargę, jest przekazanie skargi do Sądu w przewidzianym prawem terminie. Organ przekazał skargę dopiero w dniu 23 listopada 2022 r., a zatem po znacznym upływie terminu na jej przekazanie.
Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, o wymierzeniu grzywny oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Fundacja, wnosząc zażalenie i domagając się zmiany wydanego postanowienia poprzez wymierzenie Spółce grzywny w kwocie 10.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wzięciu pod uwagę przy wymierzaniu organowi grzywny specyfiki i charakteru uchybienia, jakiego organ się dopuścił w świetle standardów państwa prawnego oraz faktu, że wymierzona organowi grzywna nie daje skarżącej obiektywnego poczucia, że rozmiar grzywny odpowiada negatywnym skutkom uchybienia, co skutkowało wymierzeniem grzywny w za niskiej wysokości.
Ponadto zażalenie wniosła Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez obniżenie wymierzonej grzywny do mniejszych rozmiarów oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na wymierzeniu grzywny w ramach przysługującego Sądowi uznania, z pominięciem specyfiki i charakteru okoliczności sprawy oraz przyczyn nieprzekazania skargi na bezczynność do WSA w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie nie było wynikiem celowego działania, ale spowodowane było charakterem sprawy, w tym wątpliwościami wynikającymi z tego, że (i) Spółka nie jest organem administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, co uzasadniało wątpliwości Spółki w zakresie istnienia obowiązku przekazania skargi na bezczynność do WSA; (ii) Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym w trybie u.d.i.p., a wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., co uzasadniało wątpliwości Spółki, czy w ogóle złożenie skargi na bezczynność jest prawnie dopuszczalne; oraz (iii) skarga na bezczynność została podpisana przez pełnomocnika, który został nienależycie umocowany, co uzasadniało wątpliwości Spółki co do możliwości nadania skardze na bezczynność dalszego biegu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie tych okoliczności mogłoby wpłynąć na ocenę zasadności wymierzenia grzywny i odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od jej wymierzenia lub wymierzenie grzywny w niższej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Wyłącznymi zatem przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy sprawa dotyczy dostępu do informacji publicznej, wówczas należy wziąć pod uwagę treść art. 21 pkt 1 u.d.i.p., który skraca termin przekazania akt i odpowiedzi na skargę do 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, czy też uzna, że skarga została złożona przez osobę nieposiadającą umocowania do jej sporządzenia i złożenia. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd. Zatem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. W niniejszej sprawie skarga z dnia 13 maja 2022 r. została wniesiona do organu w dniu 20 maja 2022 r. Termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upływał zatem w dniu 7 czerwca 2022 r. Organ natomiast uczynił zadość obowiązkowi dopiero w dniu 23 listopada 2022 r. Z powyższego wynika zatem wprost, że Spółka nie wykonała ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. Tym samym ziściła się przesłanka wymierzenia grzywny. Brak zatem było podstaw do oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny.
Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości wymierzonej grzywny, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jej wysokość jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na Spółce obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości (dziesięciokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów).
Określając wysokość grzywny, sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę znaczny okres opóźnienia w przekazaniu skargi. Dodatkowo podnieść należy, że argumentacja podniesiona w odpowiedzi na wniosek (brak prawidłowego pełnomocnictwa) nie wyłącza winy Spółki, ani nie stanowi usprawiedliwienia dla opóźnienia w przekazaniu skargi do Sądu.
Należy bowiem zauważyć, że grzywna wymierzana na podstawie z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni funkcję dyscyplinującą, represyjną i prewencyjną. Zaskarżone postanowienie realizuje każdą ze wspomnianych funkcji. Zatem WSA w Warszawie wymierzając grzywnę wziął pod uwagę czas jaki upłynął od wniesienia skargi (pół roku), charakter sprawy (dostęp do informacji publicznej oraz fakt, że w takich sprawach skrócony jest termin do przekazania akt sprawy), a także czy wymierzona grzywna spełni przypisane jej funkcje. Zdaniem NSA, wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 P.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.