Postanowienie NSA z 10 lutego 2022 r., III OZ 50/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SO/Ke 10/21 o wymierzenie na wniosek Polskiej Federacji Związkowej [...] w [...] grzywny Dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] za nieprzekazanie w terminie skargi

Sprawa

w sprawie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak przewodnicząca, sprawozdawca

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt II SO/Ke 10/21, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Polskiej Federacji Związkowej [...] w [...] o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z powodu nieprzekazania w terminie skargi w sprawie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy – w punkcie 1 wymierzył Dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] grzywnę w wysokości 200 zł; w punkcie 2 zasądził od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rzecz Polskiej Federacji Związkowej [...] w [...] kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. Polska Federacja Związkowa [...] w [...], zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o wymierzenie organowi - Dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] grzywny w kwocie 3.000 zł oraz o zasądzenie wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. (data nadania), wnioskodawczyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, skargę na decyzję tego organu z dnia [...] marca 2021 r. Powyższa skarga została doręczona organowi w dniu [...] czerwca 2021 r. (załączono wydruk e-monitoringu Poczty Polskiej). Organ przekazał akta wraz z odpowiedzią na skargę pismem datowanym na dzień [...] czerwca 2021 r., jednak faktyczną datą nadania przesyłki był [...] lipca 2021 r. Wnoszący wniosek podkreślił, że organ winien przekazać powyższe dokumenty najpóźniej do dnia [...] czerwca 2021 r., jednak nie dokonał tej czynności w ustawowym terminie, gdyż przekroczył termin o 11 dni.

W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie oraz o dopuszczenie dowodu z szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy II SA/Ke 632/21. W uzasadnieniu organ podał, że o ile podpisanie stanowiącego odpowiedź na wniosek pisma przez upoważnioną do tego osobę - Dyrektora MGOPS w [...] nastąpiło w ustawowo przewidzianym terminie - na co wskazuje data pisma, o tyle rzeczywiście zawiodła organizacja sekretariatu i mający na to wpływ czynnik ludzki, który sprawił, że zarówno skarga, akta sprawy i odpowiedź na skargę zostały nadane w dacie późniejszej. Przy czym, był to przypadek incydentalny, który bezsprzecznie nie powinien był się zdarzyć i nie powtórzy się w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie postanowieniem uznał wniosek za usprawiedliwiony. Na wstępie Sąd ten zaznaczył, że nie było potrzeby badania większości dokumentów wymienionych w odpowiedzi na wniosek, poza bowiem ustaleniem daty przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy dotyczącymi skargi Polskiej Federacji Związkowej [...] w [...] na decyzję z dnia [...] maja 2021 r., pozostałe dokumenty nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W szczególności nie wskazywały one na powody niedotrzymania terminu, co jest istotną okolicznością przy rozstrzyganiu wniosku o wymierzenie grzywny. Dalej Sąd meriti wskazał, że nie było w sprawie kwestionowane, co potwierdzają również akta sprawy II SA/Ke 632/21, że skarga Polskiej Federacji Związkowej [...] w [...] na decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wpłynęła do organu w dniu [...] czerwca 2021 r., a więc wyżej wspomniany 15-dniowy termin upłynął w dniu [...] czerwca 2021 r. Tymczasem skarga do Sądu została przekazana w dniu [...] lipca 2021 r., czyli z 11-dniowym opóźnieniem. Nie mogło być więc w sprawie wątpliwości, że organ nie wypełnił należycie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej: "P.p.s.a.", w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: "u.d.i.p.", odnośnie terminu do przekazania skargi do Sądu.

Wymierzając stosunkowo niską grzywnę, Sąd Wojewódzki wziął przede wszystkim pod uwagę, że opóźnienie nie było znaczne, a impulsem do przekazania skargi nie był wniosek strony skarżącej o ukaranie organu grzywną, gdyż nastąpiło to na długo przed złożeniem tego wniosku.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 tej ustawy poprzez błędną ich wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w przepisanym prawem terminie jest materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny przesądzającą o jej wymierzeniu, podczas gdy już literalna wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustalenie przez Sąd niewykonania przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. jedynie umożliwia, a nie obliguje go do wymierzania organowi grzywny;
2. przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 235(2) § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na pominięciu wymienionych i załączonych do odpowiedzi na wniosek dokumentów, w tym zwłaszcza załącznika do protokołu rozprawy z dnia 22 września 2021 roku w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 632/21 oraz załączonego do niego rejestru wniosków od 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej (złożonych przez Federację i lokalny ZZ zrzeszony w Federacji oraz ZZ w [...] zrzeszony w Federacji), jak i rejestru wniosków od 2018 r. o udostępnienie informacji zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych (złożonych przez Federację i lokalny ZZ zrzeszony w Federacji) jako nieistotnych dla rozstrzygnięcia, podczas gdy Sąd orzekając w tego rodzaju postępowaniu powinien:

• po pierwsze wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu,
• po wtóre w ramach badania tych okoliczności zważyć, na niezasługujące na ochronę prawną nadużywanie prawa przez podmiot, który co prawda podejmuje prawnie dozwolone działania, ale dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę i inicjując szereg postępowań administracyjnych i sądowych w celu innym, niż ochrona jego praw, paraliżuje, na tyle prace organu, iż urząd przy pomocy, którego organ ten wykonuje swoje funkcje popada w dezorganizację i może popełniać niezamierzone błędy.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku w całości;
2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;
3. dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych i załączonych do odpowiedzi na wniosek, zwłaszcza załącznika do protokołu rozprawy z dnia 22 września 2021 roku w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 632/21 oraz załączonego do niego rejestru wniosków od 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej (złożonych przez Federację i lokalny ZZ zrzeszony w Federacji oraz ZZ w [...] zrzeszony w Federacji), jak i rejestru wniosków od 2018 r. o udostępnienie informacji zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych (złożonych przez Federację i lokalny ZZ zrzeszony w Federacji) celem wykazania podanych tam faktów, jak również okoliczności związanych z nadużywaniem przez skarżącą przysługującego jej prawa do dostępu do informacji publicznej, wpływającego na dezorganizację pracy urzędu, w tym uchybienia obowiązkom, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a.;
4. z ostrożności procesowej odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na zażalenie Polska Federacja Związkowa [...] w [...] wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dla wymierzenia grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi do sądu administracyjnego irrelewantne jest to, z jakiego powodu skarga nie została przez organ przekazana do sądu w terminie. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Podmiot musi zatem przekazać skargę w terminie nakreślonym w art. 21 pkt u.d.i.p. Zatem brak było w sprawie potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego o wskazane w zażaleniu dokumenty dotyczące ilości składanych m.in. przez stronę skarżącą wniosków do organu o udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wykonał ustawowego, bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w przepisanym do tego terminie. Czynność tę wprawdzie wykonano, ale z przekroczeniem terminu o 11 dni. Okoliczność, że akta i odpowiedź na skargę choć po terminie, ale przekazano do Sądu, nie wyłącza możliwości wymierzenia grzywny. Brana jest natomiast pod uwagę, podobnie jaki i przyczyny przekroczenia wyznaczonego przez ustawę terminu przy określaniu wysokości grzywny. W niniejszej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do stopnia niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku, zwłaszcza z uwagi na okres przekroczenia ustawowego terminu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.