Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 113/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi Gminy Ś. (dalej: Gmina, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 1 grudnia 2025 r., nr SKO/OS-414/42/2025 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że dla podjęcia prawidłowego orzeczenia w niniejszej sprawie niezbędne jest prawomocne zakończenie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 9/23, w którym zapadł dotychczas nieprawomocny wyrok. Podkreślono, że wyrok ten dotyczy decyzji SKO z 7 października 2022 r. (Nr SKO/OS-414/53/2022), którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Starosty L. (decyzja z 25 maja 2022 r. Nr BOŚ.613.1.30.2021), którym stwierdzono: w pkt. 1, że część nasadzeń zastępczych została wykonana niezgodnie z decyzją Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r., znak: RO.613.118.2016, zmienioną decyzją znak: RO.613.183.2017 z 23 października 2017 r. oraz postanowieniami znak: RO.613.118.2016 z 5 maja 2022 r., RO.613.118.2016 z 12 maja 2022 r.; w pkt. 2 umorzył w części ustaloną w decyzji Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r., znak: RO.613.118.2016 zmienioną decyzją znak: RO.613.183.2017 z 23 października 2017 r. oraz postanowieniami znak: RO.613.118.2016 z 5 maja 2022 r., RO.613.118.2016 z 12 maja 2022 r. opłatę z tytułu usunięcia drzew, w wysokości: 297.488,16 zł oraz w pkt. 3 zobowiązał Gminę Ś. do zapłaty opłaty z tytułu usunięcia drzew w wysokości 3.520.275,78 zł. Jak jednocześnie wskazuje Kolegium dotknięta wadą nieważności decyzja z 16 sierpnia 2016 r. Starosty L. wywołała nieodwracalne skutki prawne w związku z wydaniem decyzji z 25 maja 2022 r.
W ocenie Sądu I instancji rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 9/23 jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu niniejszego postępowania sądowego i ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Innymi słowy, kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem ww. sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. To zaś uzasadnia stwierdzenie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła Gmina i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r. RO.613.118.2016,
- 2. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie skargi kasacyjnej strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt II SA/WR 9/23 (sygn. akt NSA: III OSK 2917/23).
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone postanowienie błędnie przyjął, że decyzja Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r. RO.613.118.2016 wywoła nieodwracalne skutki prawne w związku z wydaniem i obowiązywaniem na jej podstawie decyzji Starosty L. z 25 maja 2022 r. nr BOŚ.613.1.30.2021. Jak wywiedziono w skardze i piśmie procesowym strony, decyzja Starosty L. z 25 maja 2022 r. nr BOŚ.613.1.30.2021 ma charakter następczy względem decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi aktualnie strona, to jest decyzji Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r. nr RO.613.118.2016.
Dodatkowo skutki prawne tej ostatniej decyzji można usunąć w drodze istniejących środków prawnych, w szczególności stosując art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał w tym zakresie błędnego założenia, które miało wpływ na ocenę zasadności zawieszenia postępowania.
Dodatkowo Gmina podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż pomiędzy sprawą o sygn. akt II SA/Wr 113/26 a sprawą tocząco się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o sygn. akt NSA: III OSK 2917/23 zachodzi taka zależność, że rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed NSA jest niezbędne dla możliwości prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed WSA we Wrocławiu. W ocenie skarżącej, zależność taka w rzeczywistości jednak nie występuje. Sprawa przed NSA może co prawda doprowadzić potencjalnie do eliminacji z obrotu prawnego decyzji SKO w Legnicy z 7 października 2022 r. sygn. SKO/OS-414/53/2022 (oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z 25 maja 2022 r. nr. BOŚ.613.1.30.2021), jednak decyzja ta nie jest czynnikiem, od którego zależy istnienie albo ważność decyzji SKO w Legnicy z 1 grudnia 2025 r. sygn. SKO/OS-414/42/2025 (i poprzedzającej jej decyzji Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r. RO.613.118.2016).
Podobnie eliminacja z obrotu prawnego tej ostatniej decyzji nie powoduje automatycznego usunięcia z obrotu decyzji SKO w Legnicy z 7 października 2022 r. sygn. SKO/OS-414/53/2022 (ani poprzedzającej jej decyzji Starosty L. z 25 maja 2022 r. nr. BOŚ.613.1.30.2021). Gmina stoi na stanowisku, że niezależnie jakie rozstrzygnięcie zapadnie w sprawie toczącej się przed NSA i tak (w świetle podniesionych wobec niej zarzutów) koniecznym będzie ocena legalności decyzji Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r. Podobnie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie spowoduje bezprzedmiotowości postępowania toczącego się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Cel niniejszego postępowania może i powinien być więc realizowany bez oglądania się na to postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie jest niezasadne.
Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wskazać należy, iż przewidziana w cytowanym przepisie możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy praw gwarantowanych w Konstytucji RP (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i wynikającego z art. 7 p.p.s.a. postulatu szybkości postępowania.
Wyjaśnić trzeba, iż zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że niniejsze postępowanie pozostaje w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 9/23, dotyczącym skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 7 października 2022 r., nr SKO/OS-414/53/2022 utrzymującą w mocy w mocy decyzję Starosty L. z 25 maja 2022 r., nr BOŚ.613.1.30.2021. Decyzją tą stwierdzono, że część nasadzeń zastępczych została wykonana niezgodnie z decyzją Starosty z 16 sierpnia 2016 r., znak: RO.613.118.2016 (pkt 1); umorzono w części ustaloną w decyzji Starosty z 16 sierpnia 2016 r., opłatę z tytułu usunięcia drzew, w wysokości: 297.488,16 zł (pkt 2) oraz zobowiązano Gminę do zapłaty opłaty z tytułu usunięcia drzew w wysokości 3.520.275,78 zł, na wskazane konto Starostwa Powiatowego w Lubinie, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 1 grudnia 2025 r., nr SKO/OS-414/42/2025 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r., dotyczącej zezwolenia Gminie na usunięcie drzew, ustalenia opłaty z tego tytułu oraz nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych, z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Kolegium uznało bowiem, że nieodwracalne skutki prawne decyzji z 16 sierpnia 2016 r. powstały w związku z wydaniem i obowiązywaniem na jej podstawie decyzji Starosty L. z 25 maja 2022 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił zarówno konieczność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, jak i podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo wskazał na prejudycjalny charakter postępowania prowadzonego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 9/23, wykazując jego bezpośredni związek z przedmiotem niniejszego postępowania. Ocena skutków prawnych decyzji SKO z 7 października 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 25 maja 2022 r., której legalność jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 9/23 pozostaje w bezpośrednim związku z oceną zasadności stanowiska Kolegium co do wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z 16 sierpnia 2016 r. Wobec tego, zarzuty zażalenia, kwestionujące istnienie podstawy do zawieszenia postępowania, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji nie przesądził w zaskarżonym postanowieniu o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Starosty L. z 16 sierpnia 2016 r. Okoliczność ta, jak również kwestia możliwości usunięcia skutków decyzji z 16 sierpnia 2016 r. w trybie art. 156 k.p.a. wymaga merytorycznej oceny w postępowaniu dotyczącym skargi na decyzję SKO z 1 grudnia 2025 r., podczas gdy przedmiotem kontroli w postępowaniu zażaleniowym była prawidłowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że wyrokiem z 21 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 2917/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 czerwca 2023 r. sygn., akt II SA/Wr 9/23 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 7 października 2022 r. nr SKO/OS-414/53/2022 w przedmiocie zobowiązania do zapłaty opłaty z tytułu usunięcia drzew, co oznacza, że ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania - od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie. Wydanie wskazanego wyroku nie wpływa jednak na ocenę prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego, której należy dokonywać według stanu istniejącego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.