Postanowienie NSA z 25 października 2023 r., III OZ 533/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1357/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 maja 2023 r. nr DPP-TPZ.0272.71.2023.AK(2) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz zastosowania środków określonych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Mirosław Wincenciak przewodniczący

Uzasadnienie

A. z siedzibą w [...] w dniu 6 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 maja 2023 r. nr DPP-TPZ.0272.71.2023.AK(2) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz zastosowania środków określonych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. W treści skargi Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na oczywistą obrazę przez organ prowadzący postępowanie przepisów dotyczących postępowania oraz przepisów prawa materialnego, polegającą na działaniu opisanym szczegółowo w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1357/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") oraz wskazał, że strona zgłaszająca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jego wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie uzasadniła swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie podała żadnych okoliczności, faktów ani twierdzeń argumentujących potrzebę zastosowania przez Sąd ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Powołała się jedynie na wydanie, w jej ocenie, zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Tymczasem w toku postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie dokonuje się kontroli legalności tej decyzji, tylko bada się złożony wniosek pod kątem wystąpienia przesłanek wstrzymania zawartych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku strony skarżącej, jak i zgromadzonym w aktach sprawy na materiale dowodowym, to jednak uprawdopodobnienie przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. W związku z tym, że Spółka nie uzasadniła swojego wniosku, Sąd pierwszej instancji został w ogóle pozbawiony możliwości oceny, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd, podejmując rozstrzygnięcie, musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko co do zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, co w tej sprawie było niemożliwe.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia [...] z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy sam fakt wpisania skarżącej Spółki na listę sankcyjną prowadzi do "zamrożenia majątku", a więc sytuacji, w której skarżąca nie może w żaden sposób korzystać z własnego majątku, a taki stan rzeczy implikuje bezpośrednio stan, w którym Spółka nie może prowadzić działalności gospodarczej, który to fakt jest znany Sądowi z urzędu, nie budzi wątpliwości i jako taki nie podlega dodatkowemu udowadnianiu, a ponadto oczywiste jest ryzyko powstania trudnych do odwrócenia skutków i szkody np. w postaci utraconych kontraktów, zwolnionej kadry pracowniczej, zmniejszenia skali prowadzonej działalności, a dalej zysków skarżącej, a nawet możliwej upadłości;
2. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, iż z okoliczności i charakteru sprawy nie wynika, jakoby wykonanie zaskarżonej decyzji pociągało za sobą wyrządzenie znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki w sytuacji, gdy Spółka nie tylko wykazała możliwość zaistnienia ujemnych dla siebie skutków, ale również z okoliczności i charakteru sprawy wynika, iż w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji powstaną następstwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek [...] z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz zastosowania środków określonych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 129 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") – nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania.

Ponadto wyjaśnić należy, iż w postępowaniu w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy i nie dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu. W konsekwencji podstawą zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. może być tylko zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie (por. postanowienia NSA z dnia: 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 144/21; 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). W przedmiotowej sprawie ustalenie to ma kluczowe znaczenie, ponieważ argumentacja zażalenia zmierza do podważenia podstawowych założeń instytucji ochrony tymczasowej, poprzez dokonanie w istocie merytorycznej analizy kwestionowanej decyzji. Tymczasem o spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. może natomiast przesądzić wyłącznie analiza skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji dla sytuacji prawnej, przede wszystkim majątkowej, strony skarżącej. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego powinno odnosić się do ściśle określonych zdarzeń, świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem nie zawierał stosownego uzasadnienia. WSA w Warszawie słusznie stwierdził, że w związku z tym, że Spółka nie uzasadniła swojego wniosku, Sąd został w ogóle pozbawiony możliwości oceny, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podejmując rozstrzygnięcie, Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko co do zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, co w tej sprawie było niemożliwe.

Należy podkreślić, iż wprawdzie z celu ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. wynika, że przewidziane w niej środki muszą być wykonalne natychmiast, to jednak na gruncie tej ustawy nie zostało a limine wyłączone zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc sąd administracyjny, pomimo natychmiastowej wykonalności takiej decyzji (art. 3 ust. 10 ustawy), posiada kompetencję do wstrzymania jej wykonania. Nie ulega także wątpliwości, że szeroki zakres rozwiązań przewidzianych w ustawie powoduje, iż wydanie omawianej decyzji może powodować w odniesieniu do strony ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Katalog środków wskazanych w art. 1 ustawy umożliwia bowiem m.in. zamrożenie wszelkich funduszy i zasobów gospodarczych będących własnością, pozostających w posiadaniu, faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, czy też wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w takim stanie rzeczy wpis podmiotu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. oraz zastosowanie środków określonych w ustawie rodzi doniosłe skutki prawne, uniemożliwiające podejmowanie jakichkolwiek dyspozycji w odniesieniu do majątku danego podmiotu. Nie zwalniało to jednak skarżącej Spółki z obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Należy ponadto zauważyć, że wskazane w zażaleniu argumenty zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych. Tymczasem okoliczności odnoszące się do trudności ekonomicznych – związane z wpisaniem na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz zastosowanie środków określonych w ustawie – stanowią oczywiste następstwa wykonania takiego typu decyzji, jak zaskarżona w tej sprawie. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą Spółkę twierdzenia stawiałoby zatem pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażonej w art. 3 ust. 10 ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel omawianej ustawy (por. postanowienia NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22; 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 679/22; 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 682/22 i III OZ 690/22; 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OZ 65/23; 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OZ 160/23; 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 252/23). Ponadto podkreślenia wymaga, że rozpoznając wniosek sąd administracyjny powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 101/23).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie kontekstu normatywnego nakazuje ponadto uznać, iż na gruncie ustawy zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne mające na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać tu należy na art. 5 ustawy, umożliwiający Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej wyrażenie zgody na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, lub udostępnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, na warunkach, jakie uzna za stosowne. W kontekście tego przepisu umożliwienie podmiotowi wpisanemu na listę sankcyjną dysponowania majątkiem należy do kompetencji właściwego organu administracji. Organ ten – rozważając przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 5 ustawy – powinien wziąć pod uwagę także słuszny interes strony. Zatem ostatecznie to Szef Krajowej Administracji Skarbowej uwzględnia okoliczności przemawiające za "odmrożeniem" części majątku, zaś decyzja może zostać wydana także z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1713) z dniem 18 sierpnia 2022 r. dodano do ustawy art. 6a, przewidujący instytucję tymczasowego zarządu przymusowego. Zarząd ten ustanawia minister właściwy do spraw gospodarki w drodze decyzji, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia funkcjonowania podmiotu gospodarczego prowadzącego przedsiębiorstwo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. w celu utrzymania miejsc pracy w tym przedsiębiorstwie. Celem zarządcy jest zapewnienie ciągłości działalności przedsiębiorstwa podmiotu gospodarczego, zarządzanie przedsiębiorstwem, wykonywanie uprawnień przysługujących osobie lub podmiotowi wpisanym na listę, wobec których został ustanowiony zarząd, a także podejmowanie działań niezbędnych do zapobieżenia wykorzystaniu środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem w celu bezpośredniego lub pośredniego wspierania agresji, naruszeń lub innych działań określonych w art. 3 ust.

2. Skarżąca Spółka może zatem zmierzać do uniknięcia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków także na drodze określonej w art. 6a ustawy.

Jak już wyżej wskazano, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie to jest uzasadnione. Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem skarżąca Spółka nie wykazała w sposób dostateczny niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podnosząc okoliczności w postaci utraconych kontraktów, zwolnionej kadry pracowniczej, zmniejszenia skali prowadzonej działalności, a dalej zysków skarżącej, a nawet możliwej upadłości – skarżąca jednocześnie nie wyjaśnia własnej sytuacji finansowej. Tymczasem dopiero ustalenie, iż na skutek wydania zaskarżonej decyzji mogłoby dojść do upadłości przedsiębiorcy, mogłoby świadczyć o wystąpieniu ryzyka trudnych do odwrócenia skutków. Analiza w tym zakresie wymaga jednak wyjaśnienia sytuacji finansowej strony, w tym dołączenia do wniosku dokumentów świadczących o jej kondycji finansowej, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Argumentami skarżącej były zatem w istocie w znacznej mierze następstwa hipotetyczne, które nie zostały przez nią uprawdopodobnione.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.