Postanowienie NSA z 21 lutego 2023 r., III OZ 60/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 709/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.5.2021.EK w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów postanawia umorzyć postępowanie zażaleniowe.

Skład

Sędzia NSA Mirosław Wincenciak przewodniczący

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.5.2021.EK w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych na terenie realizacji inwestycji pn.: "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...]". Jednocześnie w skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji "z uwagi na ryzyko spowodowania przez nią trudnych do odwrócenia skutków".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 709/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W w/w przepisie chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest więc wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz ich konkretyzacja w przedstawionym przez wnioskodawcę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń i okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Konieczna jest tu spójna argumentacja, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie uzasadnił swojego wniosku w jakikolwiek sposób. Nie przywołał żadnej argumentacji, która odnosiłaby się wprost do kwestionowanej decyzji i przemawiałaby za jej wstrzymaniem. Nie wskazał jakichkolwiek merytorycznych argumentów, których istnienie pozwalałoby na uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście narazi skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Brak uzasadnienia przedmiotowego wniosku uniemożliwiał jego merytoryczną ocenę i w konsekwencji musiał skutkować odmową zastosowania wobec skarżącego ochrony tymczasowej.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia przesłanek do wstrzymania jej wykonania, z uwagi na możliwość nieodwracalnego zniszczenia cennego przyrodniczo obszaru, na którym występują chronione gatunki ptaków, a tym samym wyrządzenia znacznej szkody środowisku;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 § 1 p.p.s.a., polegające na braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w trybie przewidzianym w w/w przepisie;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Podkreślił, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy jest ona dotknięta licznymi wadami, ponad wszelką wątpliwość uzasadniającymi jej uchylenie, doprowadzi do poważnych, nieodwracalnych szkód dla środowiska na obszarze objętym inwestycją, o silnym negatywnym wpływie na chronione gatunki ptaków, w szczególności spowoduje zniszczenie siedlisk lub ostoi będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania i nie będzie możliwości, aby stan ochrony gatunków tam występujących został kiedykolwiek przywrócony. Charakter naruszeń prawa, które wystąpiły w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym przede wszystkim naruszenie przesłanek udzielenia derogacji przyrodniczej oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego środowiska na terenie inwestycji, powoduje, że realizacja w/w decyzji może skutkować nawet popełnieniem czynu zabronionego z art. 131 pkt 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), który mówi o tym, że każdy kto bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom narusza zakazy obowiązujące w stosunku do chronionych gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową podlega karze aresztu albo grzywny. Ewentualne poniesienie przez określony podmiot odpowiedzialności z tego tytułu nie stanowi środka, który naprawiłby powstałą szkodę. Z tego względu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na obecnym etapie jest niezbędne dla zapewnienia należytej ochrony środowiska.

Skarżący wskazał również, że dla tożsamej inwestycji została wydana decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 października 2021 r. nr DOA-WSzOP.6401.4.2021.EB w przedmiocie wydania zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do chronionych gatunków płazów i gadów, na którą została przez skarżącego wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznawana pod sygn. akt IV SA/Wa 45/22 W ramach postępowania zainicjowanego tą skargą, Sąd wydał w dniu 20 kwietnia 2022 r. postanowienie, na mocy którego wykonanie w/w decyzji zostało wstrzymane. W uzasadnieniu tego postanowienia podkreślono, że w ochronie środowiska najbardziej doniosłe znaczenie mają instrumenty o charakterze prewencyjnym, zapobiegające zniszczeniu środowiska, a podstawowymi zasadami są zasady przezorności i zapobiegania. Wobec tego, do czasu prawomocnego merytorycznego zakończenia sprawy należy wstrzymać wszystkie skutki wynikające z zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, argumentację podniesioną w analogicznej sprawie należy również odnieść do niniejszego postępowania, a tym samym uwzględnić wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r. Ponadto zaznaczyć należy, iż w uzasadnieniu skargi zostały szeroko opisane konsekwencje dla środowiska na obszarze objętym przedmiotową inwestycją, do których doprowadzi jej wykonanie, w tym poważne ryzyko zaistnienia nieodwracalnych skutków oraz powstania szkody dla środowiska w znacznych rozmiarach. Przy czym jeśli Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości co do ujęcia w skardze uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, to powinien był skorzystać z przewidzianego w art. 49 § 1 p.p.s.a. trybu usunięcia stwierdzonych braków i wystosować do skarżącego stosowne wezwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 709/22 oddalił skargę P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.5.2021.EK w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W świetle art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Istotą ochrony tymczasowej udzielanej na podstawie w/w przepisu jest zabezpieczenie interesów skarżącego przez wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed sądem. Zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji – wskutek wydania wyroku lub postanowienia – powoduje, że sąd ten nie ma już uprawnienia do udzielenia ochrony tymczasowej, a w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej kompetencja w tym zakresie przechodzi na Naczelny Sąd Administracyjny, co jednak wymaga złożenia przez stronę odrębnego wniosku w tym zakresie (por. postanowienia NSA z dnia: 3 października 2018 r. sygn. akt II GZ 325/18; 26 listopada 2020 r. sygn. akt II GZ 348/20; 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II GZ 489/22). Oznacza to, że po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie przez ten sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. W konsekwencji bezprzedmiotowe jest również rozpoznawanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a postępowanie wszczęte zażaleniem podlega umorzeniu. W przypadku bowiem zasadności takiego zażalenia sąd pierwszej instancji nie miałby podstawy do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego (por. postanowienia NSA z dnia: 18 lipca 2018 r. sygn. akt II OZ 770/18; 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OZ 363/18; 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OZ 1514/17; 13 listopada 2019 r. sygn. akt II GZ 261/19; 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GZ 115/21; 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt II FZ 461/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 709/22 oddalił skargę P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401. 5.2021.EK – to w konsekwencji postępowanie wszczęte zażaleniem skarżącego na postanowienie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 709/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podlega umorzeniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Ubocznie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych ptaków na terenie realizacji inwestycji pn.: "Budowa suchego zbiornika retencyjnego na potoku [...]". Podkreślenia wymaga jednak, że powyższe zezwolenie zostało wydane na czas określony, tj. do dnia 28 lutego 2022 r. Upływ terminu wskazanego w wydanym zezwoleniu, powoduje zatem, że aktualnie zaskarżona decyzja nie wywołuje takich skutków prawnych, których wstrzymanie byłoby uzasadnione.