Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SO/Wa 1/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku M. M. (dalej: "wnioskodawca") o wymierzenie grzywny Komendantowi [...] Policji za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, w pkt: 1. wymierzył Komendantowi [...] Policji grzywnę w kwocie 1000 zł, 2. zasądził od Komendanta [...] Policji na rzecz wnioskodawcy 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od wniosku.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Komendantowi Stołecznemu Policji za nieprzekazanie Sądowi skargi z [...] września 2020 r. na bezczynność w rozpatrywaniu zażalenia wniesionego w sprawie [...].
W odpowiedzi na ww. wniosek Komendant [...] Policji wniósł o jego odrzucenie bądź oddalenie. Wyjaśnił przy tym, że [...] września 2020 r. wnioskodawca złożył drogą elektroniczną przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Materiały będące w posiadaniu organu zostały zaś przekazane do Sądu przy piśmie z [...] października 2020 r. za potwierdzeniem nadania z [...] października 2020 r. Jednocześnie organ podkreślił, że wobec niemożności otworzenia w skrzynce odbiorczej załączników do pisma z [...] września 2020 r., wnioskodawca był wielokrotnie wzywany – drogą mailową i listowną – do uzupełnienia skargi przez nadesłanie załączników. Wnioskodawca nie uzupełnił jednak wymaganego braku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga wnioskodawcy z [...] września 2020 r., złożona w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, została prawidłowo przekazana do Sądu dopiero [...] kwietnia 2021 r., a zatem po ponad pół roku od jej otrzymania.
Sąd stwierdził, że bezsporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność wniesienia przez wnioskodawcę [...] września 2020 r., drogą elektroniczną, pisma przewodniego zatytułowanego "3 skargi do WSA". W jego treści wskazano, że skargi znajdują się w załączniku w pliku doc.xml. Ponadto Sąd podał, że z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w związku z brakiem możliwości otworzenia powyższych załączników, organ pismami z [...] i [...] września 2020 r. poinformował o zaistniałej sytuacji i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych pisma przez nadesłanie treści skarg. Wezwanie to zostało odebrane przez wnioskodawcę [...] października 2020 r. Natomiast z pisma z [...] października 2020 r. wynika zaś, że braki formalne wniesionej skargi nie zostały uzupełnione.
Wobec tego organ [...] października 2020 r. przekazał do Sądu pismo przewodnie zatytułowane "3 skargi do WSA" z [...] września 2020 r. w formie papierowej. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie ma możliwości odtworzenia załączników nadesłanych do powyższego pisma. W związku z powyższym Sąd pismem z [...] grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 659/20, wezwał organ do nadesłania skargi w takiej formie, w jakiej została wniesiona do organu (za pośrednictwem platformy ePUAP). W odpowiedzi z [...] stycznia 2021 r. organ nadesłał do Sądu wydruk skarg z [...] września 2020 r. oraz płytę CD zawierającą plik skargi, której jednak nie dało się odtworzyć przy wykorzystaniu dostępnej w Sądzie infrastruktury technicznej. Wśród wydrukowanych skarg znajdowała się również skarga z [...] września 2021 r. dotycząca bezczynności organu w sprawie o symbolu [...], której nieprzekazanie w terminie skutkowało złożeniem rozpoznawanego wniosku o wymierzenie grzywny.
Dalej Sąd pismem z [...] marca 2021 r. sygn. akt VII DK/Wa 19/21 wezwał organ do nadesłania pisma przewodniego z [...] września 2020 r. wraz ze skargą (dotyczącą sprawy o symbolu [...]) wniesioną do organu drogą elektroniczną, podpisaną kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym. Jednocześnie zwrócił się o nadesłanie odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi pełnomocnik organu przy piśmie z [...] marca 2021 r. przesłał w formie papierowej żądaną skargę z [...] września 2020 r. Sąd pismem z [...] marca 2021 r. ponownie wezwał organ do nadesłania przedmiotowej skargi za pośrednictwem systemu ePUAP. W odpowiedzi pełnomocnik przy piśmie z [...] marca 2021 r. przesłał w formie papierowej pismo przewodnie z [...] września 2020 r. zatytułowane "3 skargi do WSA".
Z kolei w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik organu zwrócił się do Sądu z prośbą o przesłanie za pośrednictwem ePUAP pisma przewodniego wraz z wniesioną [...] września 2020 r. skargą podpisaną kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym. Sąd pierwszej instancji ostatecznie przyjął, że organ przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r. przekazał do Sądu odpowiedź na skargę w sprawie o sygn. VII DK/Wa 19/21 wraz z wydrukowanym egzemplarzem skargi z [...] września 2020 r. oraz płytą CD.
Następnie Sąd wyjaśnił, że organ – pomimo wielokrotnego wezwania - nie przesłał przedmiotowej skargi do Sądu w formie elektronicznej w wymaganym terminie, co oznacza, że nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."). Wbrew bowiem twierdzeniom organu zawartym w piśmie z [...] stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi, [...] października 2020 r. do Sądu nie została przekazana skarga, której dotyczy wiosek o wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie. Skarga ta została przekazana do Sądu w formie papierowej dopiero [...] stycznia 2021 r., co nie wypełniało dyspozycji art. 54 § 1a p.p.s.a. Stąd też Sąd dwukrotnie w omawianej sprawie wzywał organ do przekazania w sposób prawidłowy żądanego pisma przewodniego z [...] września 2020 r. wraz z załącznikami, które zostało wniesione do organu za pośrednictwem platformy ePUAP.
Końcowo Sąd wyjaśnił, że podnoszona przez organ okoliczność niedopuszczalności skargi z [...] września 2020 r., nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Obowiązek przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet zatem uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności.
Komendant [...] Policji złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sadu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o ukaranie grzywną oraz o zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na:
- - nieodrzuceniu i rozpoznaniu wniosku o wymierzenie grzywny pomimo przekroczenia terminu o 7 dni (od [...] listopada 2020 r.) na uiszczenie przez Marka Mądrzaka wpisu sądowego i opłaty kancelaryjnej, wobec wniesienia tych opłat dopiero [..] grudnia 2020 r.;
- - bezpodstawnym uznaniu, że niedopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie ma wpływu na wymierzenie organowi grzywny;
- - niewyjaśnieniu i nierozważeniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.
- 2. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
- - niezastosowaniu art. 111 § 1 p.p.s.a. pomimo, że Sąd miał obowiązek zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być one objęte jedną skargą.
W uzasadnieniu zażalenia organ rozwinął podniesione zarzuty. Ponadto zwrócił uwagę, że Sąd nie przekazał organowi pisma z [...] marca 2021 r. – wezwania do nadesłania przedmiotowej skargi za pośrednictwem ePUAP. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest pisma pełnomocnika organu z [..] kwietnia 2021 r. z prośbą o przesłanie za pośrednictwem ePUAP pisma przewodniego wraz z wniesioną [...] września 2020 r. skargą podpisaną kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2).
Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.
Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zaś bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Już bowiem tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.
Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna.
Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09). Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz ze wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Podkreślenia wymaga, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania sądowi administracyjnemu przez organ skargi wraz z aktami sprawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Bezsporne jest bowiem, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w 54 § 2 p.p.s.a. Skarga wnioskodawcy z [...] września 2020 r., złożona w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, została prawidłowo przekazana do Sądu dopiero [...] maja 2021 r., a nie jak Sąd pierwszej instancji wskazał [...] kwietnia 2021 r. Wskazana okoliczność, jednakże pozostaje bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wymierzenie organowi grzywny było więc zgodne z prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość wymierzonej grzywny odpowiada w sposób właściwy stopniowi przewinienia organu. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając m.in. jak duże było przekroczenie terminu, mając na uwadze przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ, jak również charakter sprawy. W rozpoznawanej sprawie przekroczenie terminu wynikało z nieprawidłowej organizacji pracy organu, w wyniku której organ powinien przesłać pismo przewodnie wraz ze skargą w pierwotnej formie elektronicznej, a więc w takiej w jakiej skarga została wniesiona do organu. Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1003), skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone.
Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Wymogu przekazania pisma złożonego elektronicznie nie spełnia wydrukowanie tego pisma przez organ i przekazanie w takiej formie do Sądu, jak również jego wydrukowanie, zeskanowanie i przekazanie do Sądu przez platformę ePUAP. Powyższe formy przekazania skargi uniemożliwiają bowiem weryfikację złożonego pod skargą podpisu. Dopiero po wezwaniu organu przez Sąd do nadesłania skargi w formie elektronicznej pod rygorem wymierzenia grzywny na podstawie art. 112 p.p.s.a., organ wypełnił zobowiązanie Sądu. Podkreślenia wymaga, że organ powinien dołożyć należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązań nałożonych na niego przez ustawę.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował. Postępowanie przed sądem administracyjnym normuje ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeks postępowania administracyjnego.
Sąd w rozpoznawanej sprawie nie mógł zastosować art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trzy wnioski o wymierzenie organowi grzywny dotyczą nieprzekazania w ustawowym terminie trzech różnych skarg na bezczynność organu w rozpoznaniu trzech oddzielnych wniosków. Zatem brak było podstaw do połączenia spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu nieodrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny pomimo przekroczenia przez wnioskodawcę terminu do uiszczenia wpisu sądowego od wniosku stwierdzić należy, że w aktach sądowych na k. 16 znajduje się Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia adresatowi – wnioskodawcy wezwania z [...] listopada 2020 r. do uiszczenia wpisu sądowego od wniosku oraz opłaty kancelaryjnej za wydruk wniosku. Z informacji zawartej w UPP wynika, że wnioskodawcy wezwanie z [...] listopada 2020 r. zostało doręczone [...] grudnia 2020 r., a zatem uiszczenie wymaganego wpisu sądowego od wniosku oraz opłaty kancelaryjnej [...] grudnia 2020 r., nastąpiło z zachowaniem wyznaczonego przez Sąd siedmiodniowego terminu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.