Uzasadnienie
Postanowieniem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SO/Wa 5/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku M. M. (dalej: "wnioskodawca") o wymierzenie grzywny Komendantowi [...] Policji za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, w pkt: 1. wymierzył Komendantowi [...] Policji grzywnę w kwocie 1000 zł, 2. zasądził od Komendanta [...] Policji na rzecz wnioskodawcy 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od wniosku.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Komendantowi [...] Policji za nieprzekazanie sądowi, w ustawowym terminie, skargi z [...] września 2020 r. na bezczynność w rozpatrywaniu zażalenia wniesionego w sprawie o symbolu [...] wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy.
Opowiadając na powyższy wniosek, Komendant [...] Policji wskazał, że materiały będące w posiadaniu organu zostały przekazane do Sądu przy piśmie z [...] października 2020 r. za potwierdzeniem nadania z [...] października 2020 r. Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na niemożliwość otwarcia załączników w korespondencji elektronicznej wnioskodawcy, zawierających treść skargi, domyśla się, że przedmiotowy wniosek dotyczy jednej z kilku skarga wnioskodawcy. Wobec powyższego, organ wniósł o nieuwzględnienie wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga wnioskodawcy z [...] września 2020 r., złożona w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, została prawidłowo przekazana do Sądu dopiero [...] maja 2021 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezsporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność wniesienia przez wnioskodawcę [...] września 2020 r., drogą elektroniczną, pisma przewodniego zatytułowanego "3 skargi do WSA". W jego treści wskazano, że skargi znajdują się w załączniku w pliku doc.xml. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w związku z brakiem możliwości otworzenia powyższych załączników, organ pismami z [...] i [...] września 2020 r. poinformował o zaistniałej sytuacji i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych pisma przez nadesłanie treści skarg. Wezwanie to zostało odebrane przez wnioskodawcę [...] października 2020 r. Z pisma z [...] października 2020 r. wynika zaś, że braki formalne wniesionej skargi nie zostały uzupełnione. Organ [...] października 2020 r. przekazał do Sądu pismo przewodnie zatytułowane "3 skargi do WSA" z [...] września 2020 r. w formie papierowej.
Jednocześnie w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie ma możliwości odtworzenia załączników nadesłanych do powyższego pisma. W związku z powyższym Sąd pismem z [...] grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 659/20, wezwał organ do nadesłania skargi w takiej formie, w jakiej została wniesiona do organu (za pośrednictwem platformy ePUAP). W odpowiedzi organ [...] stycznia 2021 r. nadesłał do Sądu wydruk skarg z [...] września 2020 r. oraz płytę CD zawierającą plik skargi, której jednak nie dało się odtworzyć przy wykorzystaniu dostępnej w Sądzie infrastruktury technicznej. Wśród wydrukowanych skarg znajdowała się również skarga z [...] września 2021 r. dotycząca bezczynności organu w sprawie o symbolu [...], której nieprzekazanie w terminie skutkowało złożeniem rozpoznawanego wniosku o wymierzenie grzywny.
Sąd pismem z [...] marca 2021 r., sygn. akt VII DK/Wa 18/21 wezwał organ do nadesłania pisma przewodniego z dnia [....] września 2020 r. wraz ze skargą (dotyczącą sprawy o symbolu [...]) wniesioną do organu drogą elektroniczną, podpisaną kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym. Jednocześnie zwrócił się o nadesłanie odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych przedmiotowej sprawy.
Dalej Sąd podał, że pismem z [...] marca 2021 r. pełnomocnik organu udzielił odpowiedzi na przedmiotową skargę i przesłał żądaną skargę z [...] września 2020 r. w formie papierowej (tj. wydruk skargi). Następnie Sąd pismem z [...] marca 2021 r. ponownie wezwał organ do nadesłania przedmiotowej skargi za pośrednictwem systemu ePUAP. W odpowiedzi pełnomocnik organu nadesłał pismo z [...] kwietnia 2021 r., za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej – tj. platformy ePUAP, załączając skan uprzednio wydrukowanej skargi M. M..
Pismem z [...] maja 2021 r. wezwano ponownie pełnomocnika organu do nadesłania w formie elektronicznej – w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia grzywny – pisma przewodniego M. M. z [...] września 2020 r. oraz skargi M. M. z [...] września 2020 r. na bezczynność Komendanta [....] Policji w przedmiocie nierozpoznania zażalenia z [...] czerwca 2020 r. w sprawie nr [...]. Jednocześnie poinformowano, że organ powinien przesłać pismo i skargę w pierwotnej formie elektronicznej, w taki sposób aby Sąd miał możliwość weryfikacji podpisów. Wymogu przekazania pisma złożonego elektronicznie nie spełnia wydrukowanie tego pisma przez organ i przekazanie w takiej formie do Sądu. Tego wymogu nie spełnia również wydrukowanie pisma, zeskanowanie i przesłanie w takiej postaci do Sądu za pośrednictwem ePUAP. Wskazano, że powyższe formy uniemożliwiają weryfikację złożonego pod pismem przez skarżącego podpisu.
Ostatecznie [...] maja 2021 r. organ przekazał do Sądu wersję elektroniczną pisma przewodniego z [...] września 2020 r. wraz z oryginalnym załącznikiem. Tym samym organ wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności wynikające z akt sprawy o sygn. akt VII SAB/Wa 71/21 (wcześniej – VII DK/Wa 18/21), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ powinien był przekazać skargę wraz z odpowiedzią na skargę najpóźniej [...] października 2020 r. Przy czym, przekazanie tych dokumentów powinno nastąpić za pośrednictwem platformy ePUAP. Tymczasem, organ przesłał skargę dopiero [...] maja 2021 r. – po wielokrotnym wezwaniu – co oznacza, że uczynił to po terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że żądanie wnioskodawcy jest uzasadnione i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze treść wniosku i charakter sprawy będącej przedmiotem skargi (bezczynność organu), a także okres uchybienia terminowi przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i brak obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających taki stan rzeczy.
Końcowo Sąd wyjaśnił, że podnoszona przez organ okoliczność niedopuszczalności skargi z [...] września 2020 r., nie miała wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Obowiązek przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet zatem uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności.
Komendant [...] Policji złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sadu Administracyjnego wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania nałożonej kary grzywny do czasu rozpatrzenia zażalenia. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o ukaranie grzywną, a także o zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., przez przyjęcie zawinionego nieprzekazania skargi przez organ administracji, pomimo, że nie było niemożliwe jej odczytanie i do chwili obecnej skarga nie istnieje w formie poprawnego wymaganego zapisu elektronicznego z uwagi na niepoprawienie jej wadliwego zapisu przez Wnioskodawcę,
- 2. naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a., przez przyjęcie i uwzględnienie wniosku o ukaranie, pomimo że z uwagi na przedmiot skargi to, że dotyczył on skargi na czynności organu administracji w postępowaniu wykroczeniowym, wniosek i grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie są przewidziane,
- 3. naruszenie art. 58 §1 ust. 3 p.p.s.a., przez nieodrzucenie i rozpoznanie wniosku o wymierzenie grzywny pomimo nie uiszczenia przez wnioskodawcę wpisu w terminie, 4. naruszenie art. 111 § 1 p.p.s.a., przez niepołączenie spraw objętych wnioskami i skargami M. M. do łącznego prowadzenia, pomimo takiej celowości, zgodnie z wnioskiem organu [...] z [...] grudnia 2020 r. złożonego w sprawach SO/Wa58/20 (dot. [...]) i sygn.akt SO/Wa 59/20 (dot.[...]),co w konsekwencji doprowadziło do trzykrotnego wymierzenia grzywny za to samo zaniechanie organu administracji.
W uzasadnieniu zażalenia organ rozwinął podniesione zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 i § 1a p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu.
Stosownie zaś do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym, zgodnie z § 3 ust. 1-4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1003; dalej: "rozporządzenie Prezydenta RP"), skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone (ust. 1). Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (ust. 2). W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 2, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (ust. 3).
W przypadku, o którym mowa w ust. 3, kopię skargi lub odpowiedzi na skargę, w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnia się kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (ust. 4).
Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.
Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Już bowiem tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.
Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedmiotowy wniosek, rozważył wszystkie okoliczności sprawy i prawidłowo przyjął, że Komendant [...] Policji uchybił terminowi na przekazanie skargi, co uprawniło Sąd do wymierzenia mu grzywny. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Wymogu przekazania pisma złożonego elektronicznie nie spełnia wydrukowanie tego pisma przez organ i przekazanie w takiej formie do Sądu, jak również jego wydrukowanie, zeskanowanie i przekazanie do Sądu przez platformę ePUAP. Podkreślenia wymaga, że organ powinien dołożyć należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązań nałożonych na niego przez ustawę.
Odnośnie zaś wysokości grzywny wskazać należy, że została ona wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzona kwota spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Sąd w rozpoznawanej sprawie nie mógł zastosować art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trzy wnioski o wymierzenie organowi grzywny dotyczą nieprzekazania w ustawowym terminie trzech różnych skarg na bezczynność organu w rozpoznaniu trzech oddzielnych wniosków. Brak było zatem podstaw do połączenia spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu nieodrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny pomimo przekroczenia przez wnioskodawcę terminu do uiszczenia wpisu sądowego od wniosku stwierdzić należy, że w aktach sądowych na k. 33 znajduje się Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia adresatowi – wnioskodawcy wezwania z [...] maja 2021 r. do uiszczenia wpisu sądowego od wniosku. Z informacji zawartej w UPP wynika, że wnioskodawcy wezwanie z [...] maja 2021 r. zostało doręczone [...] maja 2021 r., a zatem uiszczenie wymaganego wpisu sądowego od wniosku [...] maja 2021 r., nastąpiło z zachowaniem wyznaczonego przez Sąd siedmiodniowego terminu.
Odnosząc się do wniosku wnoszącego zażalenie o wstrzymanie wykonania orzeczonej grzywny do czasu rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym.
Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.