Uzasadnienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowieniem z 3 października 2023 r., II SO/Łd 9/23, po rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "Fundacja") o wymierzenie Rektorowi [...] (dalej "Rektor [...]" lub "organ") grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, postanowił o wymierzeniu Rektorowi [...] grzywnę w kwocie 500 zł. (pkt 1) oraz zasądzeniu od Rektora [...] na rzecz Fundacji im. [...] kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 12 lipca 2023 r., na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), Fundacja wystąpiła o wymierzenie grzywny Rektorowi [...] za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na bezczynność Rektora [...] z przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z 21 maja 2023 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej. Fundacja wskazała, że 12 czerwca 2023 r. złożyła do Rektora [...] skargę na bezczynność, a następnie dodała, że organ, zgodnie z informacją wynikającą z akt sprawy II SAB/Łd 71/23, przekazał skargę 5 lipca 2023 r., a powinien zrobić to najpóźniej 27 czerwca 2023 r., co stanowi naruszenie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p").
W odpowiedzi Rektor [...] wskazał, że przedmiotowy wniosek o ukaranie grzywną jest bezprzedmiotowy, bowiem nigdy nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżąca nie jest zatem stroną postępowania, on zaś nie jest zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie. Ponadto organ wskazał, że terminy określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej, mają charakter instrukcyjny, nie określono jakiegokolwiek rygoru ewentualnego niedotrzymania terminu.
Wymierzając grzywnę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy II SAB/Łd 71/23 - dotyczących skargi na bezczynność Rektora [...] - skarga ta została wniesiona 12 czerwca 2023 r. Wobec tego zgodził się ze stanowiskiem Fundacji, że stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, czyli do 27 czerwca 2023 r. Tymczasem przedmiotowa skarga została przekazana do Sądu dopiero 5 lipca 2023 r., czyli z przekroczeniem 15-dniowego terminu jaki wprowadza ten przepis.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej. Zdaniem WSA w Łodzi ocena, czy złożona skarga należy do kognicji sądu administracyjnego może być przeprowadzona wyłącznie przez ten sąd, po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ.
Jednocześnie WSA w Łodzi wskazał, że wymierzając Rektorowi [...] grzywnę za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy, wziął pod uwagę, iż ustawodawca pozostawił swobodę w decyzji co do wymiaru jej wysokości, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości. Sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzona grzywna w wysokości 500 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ciążącego, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej.
Na powyższe postanowienie organ wniósł zażalenie, zaskarżając je w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, w tym w szczególności:
- art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, jak również nierozpoznania wszystkich podnoszonych przez Rektora [...] zarzutów w jego odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny,
- art. 55 § 1 p.p.s.a, poprzez jego niezasadne zastosowanie i ukaranie grzywną Rektora [...] w sytuacji, gdy podmiot wskazany jako strona w niniejszym postępowaniu nie jest stroną postępowania stanowiącego podstawę przedmiotowego wniosku, tj. wniosku o dostęp do informacji publicznej,
- art. 239 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Fundacja nie jest zobowiązana do ponoszenia kosztów sądowych, wobec czego brak jest obowiązku do obciążenia tą opłatą Rektora [...].
Wobec powyższych zarzutów, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Fundacji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że jego zdaniem Fundacja w niniejszym postępowaniu nigdy nie wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie może być stroną postępowania w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i okoliczność ta winna oddziaływać na dalsze oceny podejmowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Z perspektywy organu doszło bowiem do wniesienia skargi na bezczynność organu oraz wniosku o wymierzenie grzywny ab initio, bez jakichkolwiek poprzedzających czynności, gdyż były to pierwsze pisma jakie wpłynęły od tego podmiotu do organu w przedmiotowym postępowaniu. Organ podniósł, że szeroko pojmowany zakres dostępu do informacji publicznej nie oznacza dowolności i wskazał, że skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 p.p.s.a.) jest "każda" osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 p.p.s.a.), która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku. Osobami tymi mogą być osoby podpisane na wniosku o udostępnienie żądanej informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a brak wskazania w ww. ustawie jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność organu, jest inny podmiot niż ten, który z nim wystąpił, gdyż to właśnie występujący z wnioskiem ma prawo kwestionować zgodność z prawem działania organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego organ uznał, że skoro Fundacja w niniejszym postępowaniu nigdy nie zwracała się z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej do organu, to zasadne było odmówienie Fundacji przymiotu strony. Rektor [...] dodał także, że terminy określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej mają charakter instrukcyjny, nie określono jakiegokolwiek rygoru ewentualnego niedotrzymania terminu, a w realiach niniejszej sprawy jeśli wystąpiło ewentualne przekroczenie terminu, to było ono nieznaczne i tylko przy jednoczesnym uznaniu, że terminy te w ogóle rozpoczęły swój bieg.
Odpowiedź na zażalenie nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda /w/: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).
Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.
Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).
Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie organowi grzywny było uzasadnione i wbrew twierdzeniom organu, WSA w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia.
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają argumenty organu dotyczące tego, że w jego ocenie Fundacja nigdy nie wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie może być stroną postępowania w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i to że z perspektywy organu doszło do wniesienia skargi na bezczynność organu oraz wniosku o wymierzenie grzywny bez jakichkolwiek poprzedzających czynności. Powyższe kwestie mogą stanowić przedmiot rozważań w sprawie dotyczącej rozpoznania skargi na bezczynność organu, a nie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny z uwagi na nieprzekazanie tej skargi do Sądu w ustawowym terminie. Podkreślić przy tym należy, że podnoszone przez organ zarzuty w zakresie rzekomego braku legitymacji prawnej Fundacji do wniesienia skargi na bezczynność organu nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, w szczególności w związku z informacją znaną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, z której wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odrzucił skargi Fundacji, której nieprzekazanie w terminie Fundacja uczyniła przedmiotem wniosku o wymierzenie grzywny, lecz rozpoznał ją merytorycznie i wyrokiem z 3 października 2023 r., II SAB/Łd 71/23 oddalił skargę Fundacji na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji choć właściwie uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny, z uwagi na zaniedbanie obowiązku wynikającego z terminowego przekazania skargi, to jednak wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł nie mogło w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za adekwatne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzona grzywna jest zbyt wysoka, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy w szczególność długość okresu przewlekłości. Przypomnieć należy, że sprawa ze skargi Fundacji na bezczynność Rektora [...] w sprawie z wniosku z 21 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Łd 71/23. Z akt tej sprawy wynika, iż skarga na bezczynność została wniesiona 12 czerwca 2023 r. Wobec tego, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, tj. najpóźniej do 27 czerwca 2023 r. Przedmiotowa skarga została przekazana do WSA w Łodzi 5 lipca 2023 r. (data nadania pocztą), czyli 8 dni po terminie. W związku z tym wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości 200 zł, tj. kwoty adekwatnej zdaniem NSA do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów zażalenia, należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy nie miał zastosowania art. 239 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. odnosić należy nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej ukierunkowanej na realizację interesu publicznego, lecz do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona w ramach indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Przyjmuje się, że sformułowanie "sprawa własna" dotyczy zatem postępowania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych, a utożsamianie "spraw własnych" z działalnością statutową prowadziłoby do nieznajdującego podstaw prawnych wniosku, że zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2018 r., I OSK 159/17).
Wobec powyższego NSA uznał zasadność zażalenia jedynie w zakresie wysokości wymierzonej grzywny (pkt 1 sentencji), w pozostałym zaś zakresie zażalenie należało oddalić (pkt 2 sentencji), bowiem WSA w Łodzi prawidłowo uznał o uchybieniu terminu w przekazaniu skargi, jak również zasądził w takiej sytuacji od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia.