Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SO/Wa 4/21, po rozpoznaniu wniosku A.T. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Wojskowemu Kołu Łowieckiemu [...] grzywnę w wysokości 2.000 zł (pkt 1); zasądził od Wojskowego Koła Łowieckiego [...] na rzecz A.T. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia podał, że A.T. pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – w trybie art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") – wniosek o wymierzenie Wojskowemu Kołu Łowieckiemu [...] grzywny za nieprzekazanie do Sądu jego skargi z dnia 14 września 2020 r., dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 17 września 2020 r.
Wojskowe Koło Łowieckie [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek stwierdziło, że po otrzymaniu pisma z dnia 3 sierpnia 2020 r. (wniosek o udostępnienie informacji publicznej) uznano, że w celu uzyskania dodatkowych informacji wnioskodawca może skorzystać z przysługującego mu – jako członkowi Koła – prawa i zwrócić się w tej sprawie do Zarządu Koła, nie uciekając się do zasad uzyskania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym organ podał, że nie podjął działań, aby przesłać skargę do Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie to może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Z kolei przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł (M.P. z 2021 r. poz. 137).
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-prewencyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym tym przepisem. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Z akt sprawy wynika, że A.T. w dniu 14 września 2020 r. złożył w Urzędzie Pocztowym [...] skargę na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, co potwierdza załączony do skargi dowód nadania skargi (karta nr 9). Przesyłka zawierająca skargę została doręczona organowi w dniu 17 września 2020 r. (karta nr 10). Skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 2 października 2020 r., czyli z upływem 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej w skrócie "u.d.i.p."), który stanowi w tym przypadku lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 P.p.s.a. Termin ten nie został jednakże przez organ zachowany, bowiem przedmiotowa skarga nie została przekazana do Sądu do dnia wydania niniejszego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że przekazanie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Powołana regulacja ma charakter dyscyplinujący, represyjny oraz prewencyjny, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa (por. np. postanowienia NSA z dnia: 21 maja 2015 r. sygn. akt I OZ 426/15 i 7 marca 2017 r. sygn. akt I OZK 228/06). W niniejszej sprawie przekroczenie terminu do przekazania skargi jest znaczne, bowiem wynosi już ponad pięć miesięcy (na dzień wydania postanowienia). Wymierzenie grzywny w kwocie 2.000 zł jest, zdaniem Sądu, adekwatne do uchybienia, jakiego dopuściło się Wojskowe Koło Łowieckie [...], nie przekazując skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, a ponadto spełni rolę prewencyjną. Ukaranie służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Wojskowego Koła Łowieckiego [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciło naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 34 pkt 1, 2 i 12 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz. U. z 2012 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie;
- 2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 § 2 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia adwokata oraz kwoty opłaty od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu zażalenia organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem Wojskowe Koło Łowieckie [...] nie było zobowiązane do potraktowania wniosku w trybie przewidzianym w tej ustawie. Nie każda bowiem informacja będąca w dyspozycji Wojskowego Koła Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko taka, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te zatem kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem – stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – za niebędącą informacją publiczną.
Zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym zostały określone w art. 34 ustawy Prawo Łowieckie i tylko w tym zakresie uznać je należy za informację publiczną. Gospodarowanie mieniem publicznym jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zatem tylko informacja z nim związana stanowi informację publiczną. Tego charakteru nie posiada natomiast informacja o jaką ubiegał się wnioskodawca w niniejszej sprawie, zatem organ słusznie przyjął, że nie jest zobowiązany do procedowania w trybie przepisów u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniu Wojskowego Koła Łowieckiego [...] zawartemu w zażaleniu – obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia go od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. np. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10).
Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi, co w istocie w rozpoznawanej sprawie chce uczynić Wojskowe Koło Łowieckie [...].
W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wojskowe Koło Łowieckie [...] nie wypełniło obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w terminie określonym w w/w przepisach, albowiem do dnia orzekania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie przekazało temu Sądowi skargi A.T., odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Co więcej, ciążącego na nim obowiązku organ nie zrealizował także odpowiadając na wniosek o wymierzenie grzywny oraz składając zażalenie.
Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł, która jest adekwatna do stwierdzonego zawinienia. Podkreślenia wymaga, iż skarga A.T. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że postępowanie Wojskowego Koła Łowieckiego [...] wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie trwającą cały czas zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej.
Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się wnoszący zażalenie – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż organ, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Jak już wspomniano – obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.