Postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r., III OZ 83/21

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 205/20 o odrzuceniu skargi H.N. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 205/20 odrzucił skargę H.N. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że H.N., za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 13 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym, że skarga – stanowiąca pismo bez daty i tytułu, rozpoczynające się od słów "Zgodnie z procedurą postępowania (...)" nie została opatrzona podpisem, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 listopada 2020 r. wezwano skarżącą, za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez jej podpisanie w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Powyższe wezwanie doręczono skarżącej drogą elektroniczną w dniu 20 listopada 2020 r. (UPD, k. 17). W zakreślonym terminie skarżąca nie usunęła braków formalnych skargi przez jej podpisanie (k. 26-28).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niedopuszczalną. Wskazał, że zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z takich wymogów jest jego podpisanie przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli pismo wniesione w formie dokumentu elektronicznego zostało podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, o czym stanowi art. 46 § 2a w zw. z art. 12b § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 46 § 2b P.p.s.a., powyższe zasady dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Z nadesłanej przez organ dokumentacji wynika, że skarga stanowi załącznik do pisma przewodniego skarżącej z dnia 4 listopada 2020 r. zatytułowanego: "Zawiadomienie – Zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA w Białymstoku, dnia 4.11.2020 r." (k. 22).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunku formalnego, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Na tej właśnie podstawie skarżąca została wezwana do usunięcia w w/w terminie braków formalnych skargi przez jej podpisanie. Wezwanie doręczono skarżącej, za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 20 listopada 2020 r., a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upływał w dniu 27 listopada 2020 r. W wymaganym terminie skarżąca nie opatrzyła jednak skargi stosownym podpisem, wobec czego brak było podstaw do uznania, że jej braki formalne zostały uzupełnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia H.N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie – przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, o czym stanowi art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 2a P.p.s.a., w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W świetle art. 46 § 2b P.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.

Z art. 49 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stosownie do jego treści, sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem w przypadku nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, sąd jest zobowiązany do odrzucenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie H.N. wniosła skargę drogą elektroniczną, przy czym skarga ta stanowiła załącznik do pisma przewodniego zatytułowanego: "Zawiadomienie – Zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA w Białymstoku, dnia 4.11.2020 r.", zaś podpis elektroniczny został złożony pod tym właśnie pismem przewodnim. Sąd pierwszej instancji wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie skarżąca nie uzupełniła poprawnie braku formalnego skargi, gdyż podpisem zaufanym podpisała jedynie pismo przewodnie kierowane do Sądu, natomiast nie podpisała skargi, stanowiącej załącznik do tego pisma.

Zauważyć należy, iż pismem w sprawie jest zarówno pismo przewodnie, jak i skarga. Ze względu na kategoryczne brzmienie art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a. nie można przyjąć, jak czyni to skarżąca, że samo opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20, 7 października 2020 r., sygn. akt II OZ 747/20 i 29 października 2020 r., sygn. akt: I OZ 815/20 i I OZ 816/20 oraz przywołanej w ich uzasadnieniach argumentacji dotyczącej zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, a w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Poczynione w powołanych orzeczeniach rozważania pomijały bowiem okoliczność, że Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP), służąca do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób, nie jest systemem sądowym, ale systemem państwowym, na którego funkcjonowanie Sąd nie ma wpływu. Natomiast brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego lub podpisu kwalifikowanego.

Platforma ePUAP technicznie nie pozwala na podpisywanie załączników do wysyłanej korespondencji. W tym celu należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. Podpisywarka), do którego odwołuje się sam ePUAP – użytkownik przed zalogowaniem dostaje informację: czy chce zalogować się na swoje konto, czy też podpisać plik. W sensie informatycznym ePUAP posługuje się określonym formatem pisma (pismo ogólne – w realiach niniejszej sprawy odpowiednik pisma przewodniego). Użytkownik może w takim piśmie zawrzeć swoje stanowisko i z poziomu ePUAP podpisać to pismo podpisem zaufanym czy podpisem kwalifikowanym. W przypadku dodania do tego pisma załącznika, z poziomu platformy ePUAP nie da się tego załącznika podpisać – należy wcześniej skorzystać ze wskazanego rozwiązania, czyli Podpisywarki. Wystarczy prosta próba – jeżeli wyślemy pismo ogólne, do którego dołożymy załącznik (np. skarga) po czym podpiszemy to pismo ogólne, to "wyciągnięcie" (wyodrębnienie) załącznika – np. poprzez jego zapisanie na dysku celem przesłania dalej – pokaże, że nie jest on podpisany. Stąd też ustawodawca w art. 46 § 2b P.p.s.a. nałożył obowiązek podpisywania załączników. Strona, składając skargę do organu, może wpisać jej treść w formularz pisma ogólnego (dokument w formacie xml) lub załączyć w postaci pliku (doc, pdf itp.) do tego formularza. Nie ma technicznej możliwości przesłania samego pliku – to zawsze będzie załącznik do formularza pisma ogólnego. Formularz jest kontenerem, który zawiera w sobie części składowe w postaci plików – załączniki.

W konsekwencji oznacza to, że platforma ePUAP jest pozbawiona technicznych możliwości nadesłania samego załącznika (bez jego uprzedniego "zapakowania" do formularza pisma ogólnego), jak również podpisania załącznika do formularza pisma ogólnego. O ile formularz pisma ogólnego można podpisać zarówno podpisem zaufanym, jak i kwalifikowanym, o tyle nie ma technicznej możliwości podpisania z poziomu ePUAP załącznika. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza jednak możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia go do korespondencji. Podkreślić należy, iż strona nie musi załączać żadnych dodatkowych plików – treść jej żądania może być zawarta w piśmie ogólnym, które można podpisać w wymagany sposób.

Ustawodawca w art. 46 P.p.s.a. rozróżnił podpisywanie dwóch elementów korespondencji elektronicznej: podpisywanie pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego (§ 2a) oraz podpisywanie załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (§ 2b), których dotyczą zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a P.p.s.a.

Tożsamy pogląd, że opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym nie skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, w tym skargi stanowiącej załącznik do dokumentu, został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 814/20, 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 884/20, 26 listopada 2020 r., sygn. akt: I OZ 938/20, I OZ 939/20, I OZ 940/20 i I OZ 987/20, 9 grudnia 2020 r., sygn. akt: I OZ 1031/20, I OZ 1032/20, I OZ 1033/20 i I OZ 1034/20, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt: I OZ 1000/20, I OZ 1003/20, I OZ 1014/20, I OZ 1015/20 i I OZ 1022/20, 15 grudnia 2020 r., sygn. akt: I OZ 1061/20 i I OZ 1062/20 oraz 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OZ 18/21, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.