Postanowienie NSA z 28 lutego 2023 r., III OZ 88/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zarządu Dróg Powiatowych [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SO/Po 6/22

Sprawa

w sprawie z wniosku K.J. o wymierzenie Zarządowi Dróg Powiatowych [...] grzywny za nieprzekazanie skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz przewodniczący, sprawozdawca

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SO/Po 6/22, wymierzył Zarządowi Dróg Powiatowych [...] grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 28 lipca 2022 r. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie grzywny Zarządowi Dróg Powiatowych [...] w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), z powodu nieprzekazania do sądu jego skargi z dnia 6 lipca 2022 r. na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (załatwienia wniosku z dnia 8 listopada 2021 r.).

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych [...] wniósł o jego oddalenie i nienakładanie grzywny. Wyjaśnił przy tym, że pismem z dnia 12 lipca 2022 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi zgodnej z jego wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. W związku z tym organ uznał, że skarga ma charakter przedwczesny, a dostarczenie żądanych informacji zamyka sprawę. Odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania wskazał, że podjęte czynności materialno-techniczne wymagały czasu – aby udzielić żądanej informacji publicznej należało zebrać i przetworzyć dane. Końcowo organ podkreślił, że wnioskodawca otrzymał żądane informacje zgodnie ze złożonym wnioskiem po wniesieniu skargi.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że do dnia wydania niniejszego postanowienia Zarząd Dróg Powiatowych [...] nie przekazał do Sądu skargi K.J. z dnia 6 lipca 2022 r. na bezczynność organu wraz z odpowiedzią na tę skargę i aktami sprawy. Dlatego też, w ocenie WSA w Poznaniu, wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.). Dodatkowo w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej termin wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. został zmodyfikowany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ratio legis komentowanej normy jest – z uwagi na przyjęty pośredni tryb wnoszenia skargi – zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej. Odbywa się to przez dyscyplinowanie organu do terminowego wykonywania obowiązku określonego w treści art. 54 § 2 P.p.s.a. Obowiązek ten istnieje przy tym niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie, czy skarga jest dopuszczalna, bądź też – w przypadku skargi na bezczynność organu – czy organ załatwił sprawę po wniesieniu skargi. Wymierzona grzywna stanowi więc sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki, a jej wymierzenie pełni nie tylko funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości.

Sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Przy rozstrzygnięciu wniosku sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków i czy zobowiązany wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

Jak wynika z akt sprawy, skarga na bezczynność kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Zarządu Dróg Powiatowych [...] wpłynęła do tego organu w dniu 7 lipca 2022 r. (jak wskazał organ w odpowiedzi na wniosek). Organ był zatem zobowiązany przekazać Sądowi tę skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę najpóźniej do dnia 22 lipca 2022 r. Tymczasem do dnia wydania niniejszego postanowienia organ nie wykonał obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. i nie przekazał do Sądu wskazanej skargi.

Odnosząc się do wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Sąd zaznaczył, że problemy, takie jak niewłaściwe rozeznanie organu co do jego obowiązków, czy okoliczności sprawy, w świetle których organ zakłada, że żądaniom skargi zadośćuczyniono, nie mogą co do zasady usprawiedliwiać organów administracji w zakresie wykonywania obowiązków przekazywania skarg do sądów administracyjnych. Chodzi bowiem o obowiązki, od których zależy uruchomienie procedury gwarantującej prawo do sądu. Okoliczności przedstawione przez organ mają natomiast znaczenie w procesie miarkowania nałożonej grzywny. Wedle wyjaśnień organu można założyć, że nieprzekazanie skargi nie było podyktowane intencjonalnym działaniem, ale okolicznościami postępowania i błędnym założeniem, że załatwienie pierwotnego wniosku z dnia 8 listopada 2021 r. i udostępnienie żądanej informacji zwalnia organ z obowiązku przekazania do Sądu skargi na bezczynność organu. Tym niemniej Sąd musiał wziąć pod uwagę, że pomimo doręczenia organowi wniosku o wymierzenie grzywny w dniu 2 sierpnia 2022 r., organ do dnia wydania niniejszego postanowienia skargi nie przekazał i pozostaje w zwłoce począwszy od dnia 23 lipca 2022 r.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się organ, wnosząc zażalenie i domagając się jego uchylenia, ewentualnie jego zmiany i dalsze miarkowanie zasądzonej grzywny poprzez jej znaczące obniżenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie wykonał obowiązku polegającego na przekazaniu w terminie skargi, mimo, że organ w ciągu 5 dni od otrzymania wniosku skarżącego przekazał wyczerpującą odpowiedź czyniącą zadość jego żądaniom; uznaniu, iż organ nie odpowiedział na skargę w wyznaczonym terminie, a także błędnym uznaniu, iż skarżący żądał zasądzenia grzywny w związku z przekazaniem skargi wraz z aktami sprawy;
2. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez nałożenie grzywny w sytuacji, w której Sąd nie rozstrzygnął w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, czego wymaga art. 149 § 2 P.p.s.a;
3. art. 53 § 2b) P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez organ, iż powodem nieprzekazania skargi wraz z aktami sprawy (którą to dokumentację Sąd posiadał, albowiem przekazał ją skarżący) jest uczynienie zadość żądaniom skarżącego, który wniósł skargę do sądu po otrzymaniu wyczerpującej odpowiedzi od organu;
4. wydanie nieprecyzyjnego zobowiązania przez Sąd z dnia 2 sierpnia 2022 r. w którym Sąd zobowiązał organ wyłącznie do ustosunkowania się do pisma skarżącego, który zażądał nałożenia grzywny za przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi na zażalenie K.J. wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie prawniczym jednolicie wskazuje się, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w zakreślonym prawem terminie skutkuje możliwością wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny.

Postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r.). Oznacza to, że w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny, sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna (tj. została wniesiona w terminie czy po wyczerpaniu środków zaskarżenia), ponieważ okoliczności te nie są przesłankami warunkującymi wymierzenie grzywny. W postępowaniu z wniosku o wymierzenie grzywny sąd ocenia wyłącznie, czy organ wypełnił obowiązki, o których mowa w art. art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. czy organ przekazał w terminie skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Z tych też względów, jako nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 53 § 2b P.p.s.a., bowiem Sąd tych przepisów nie mógł w niniejszej sprawie stosować.

Skoro wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie w nim przewidzianym, to uznać należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie Zarządu Dróg Powiatowych [...] wypełnia przesłankę warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że pismem z dnia 6 lipca 2022 r. skarżący wniósł skargę do Zarządu Dróg Powiatowych [...] na bezczynność tego organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ miał obowiązek przekazać skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni – w myśl art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. do dnia 21 lipca 2022 r. Pomimo upływu tego terminu organ nie przekazał skargi do chwili wydania zaskarżonego postanowienia, tj. do dnia 20 października 2022 r. Tym samym zaistniały podstawy do wymierzenia grzywny.

Podkreślić należy, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku – organ do dnia wydania zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji nie nadesłał skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Nałożona grzywna jest wystarczająca do realizacji celów grzywny, w niniejszej sprawie celu prewencyjnego i represyjnego. Zmotywuje bowiem organ do troski o właściwą obsługę pism i przekazywania ich we właściwym terminie, jak również zapobiegnie naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzona grzywna jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. Obniżenie wymierzonej grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bowiem bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.