Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 93/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie niezałatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie związanym z uciążliwością służby na stanowiskach w ogniwach patrolowo-interwencyjnych w Policji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ załatwił sprawę z ww. wniosku skarżącego, tj. wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia i doręczył to postanowienie przed wniesieniem skargi na bezczynność.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji skarga na bezczynność nie mogła zostać skutecznie wniesiona. Powołano się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19.
Zażalenie na to postanowienie złożył K. J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, wątpliwość odnośnie do różnego rozumienia cytowanego wyżej przepisu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020 r., nr 6, poz. 79). W uchwale tej przesądzono, że: "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.".
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że odpowiedź na zadane przez skład kierujący pytanie ściśle wiąże się z poprawnym odkodowaniem, określonego art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość, a ten nie może być identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością w postaci naruszenia art. 12 i 35 K.p.a. postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.
Podkreślono, że kontrolowany w wyniku wniesienia skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Może on być kwestionowany przez stronę postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej, a drugi zawiera się w spełnieniu wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość.
Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale stanął na stanowisku, że tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b P.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Tym samym, termin "w każdym czasie", którym posłużono się w tym przepisie, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów za nie do zaakceptowania uznał pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi.
Mając na względzie stanowisko wyrażone w uchwale II OPS 5/19, jako prawidłowe należało ocenić zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji i zaprezentowaną w nim ocenę, że wniesiona w dniu 31 maja 2020 r. skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie niezałatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] załatwił powyższy wniosek postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga została wniesiona po zakończeniu przez organ postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił zażalenie.