Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 października 2000 r. znak: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. l kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody.; - znak: z dnia 7 sierpnia 2000 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy znak: z dnia 17 czerwca 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z przyłączami wodociągowymi i elektroenergetycznymi na działce nr ewid. przy ul... w...
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że będące przedmiotem postępowania nieważnościowego pozwolenie na budowę dotknięte jest wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt.2 kpa, gdyż wydane zostało niezgodnie z § 12 ust. 4 pkt.l rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.XIL1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.Nr. 15 z 1999r., poz.140). Ściany podłużne projektowanego obiektu, w których zaprojektowano otwory okienne usytuowane są od granic działek sąsiednich w odległości 3,lm i 3,4m, tj. w odległości mniejszej niż 4,0 m, która to odległość jest bezwzględnie wymagana w przypadku ścian posiadających otwory. Zdaniem organu zgoda sąsiada na zbliżenie obiektu do granic działki, przy spełnieniu warunków określonych w przepisie § 12 ust. 6 cyt. warunków technicznych jest możliwa jedynie wtedy, gdy ściana budynku mająca ulec przybliżeniu nie posiada otworów.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także, że naruszony został przepis art. 12 ust.l i 2 Prawa budowlanego. Projektant, który dokonał przystosowania projektu gotowego, przeznaczonego do wielokrotnego zastosowania do potrzeb przedmiotowej inwestycji legitymował się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej upoważniającymi do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i pozwalającymi na sporządzanie projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków (nr. z dnia 12.05.1987 r.). Posiadając jednak uprawnienia do „adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków” nie mógł sporządzać innych projektów architektonicznych.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli (...) domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Zarzucili, że organ wadliwie interpretuje przepis § 12 ust.6 warunków technicznych. Zdaniem skarżących w przypadku zgody sąsiadów na zmniejszenie odległości nie ma znaczenia, czy ściana zwrócona w stronę granicy ma otwory. Podnieśli, że odległość między ich budynkiem a budynkiem znajdującym się na działce wynosi 11,1 m, zaś działka drugiego sąsiada _jest użytkowana rolniczo i nie istnieją projekty jej zabudowania. Zarówno. jak i wyraziły zgodę na projektowane usytuowanie budynku. Zdaniem skarżących spełnione zostały przesłanki dopuszczające zastosowanie § 12 ust.6 rozporządzenia o warunkach technicznych, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie kolidowała z interesami właścicieli sąsiednich działek.
Nadto skarżący przyznali, że obecnie obowiązujące Prawo budowlane nie zna pojęcia „projekt powtarzalny”, niemniej jednak uprawnienia do adaptacji takich projektów były wydawane. Organ jednak nie wyjaśnił, czy adaptacja projektu gotowego została dokonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Projektant gotowego projektu zatwierdził listę dopuszczalnych zmian, zaś dokonana adaptacja w pełni zbieżna jest z zatwierdzoną listą.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2000 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody z dnia 7 sierpnia 2000 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art.157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia orzeczeń ostatecznych. W ramach tego trybu podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią przesłanki ściśle określone w art.156 § 1 kpa i dopiero ujawnienie w decyzji przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie porządku prawnego, aby mogło być uznane za rażące naruszenie prawa powinno być realne.
W sprawie niniejszej problem sprowadza się do tego, czy organ orzekający zasadnie uznał, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.
Orzekający w sprawie niniejszej skład Naczelnego Sądu Administracyjnego zobligowany jest więc przede wszystkim do oceny, czy w sprawie może być zastosowany przepis §12 ust. 4 cyt. rozporządzenia.
Przepis powyższy określa wymóg zachowania określonych odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami. W związku z tym, że istotą tego przepisu jest nie tyle kwestia techniczna, taka jak np. odległość od sąsiednich obiektów, urządzeń itp. lecz odległość od granicy działki, a więc w rzeczywistości od sąsiednich nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny powziął zasadnicze wątpliwości co do tego, czy można uznać, iż jest to przepis wykonawczy, realizujący upoważnienie określone w art. 7 ust. 2 pkt. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126).
Przepis art. 7 ust. 2 pkt. l Prawa budowlanego upoważnił właściwy naczelny organ administracji państwowej do określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń. Pojawia się więc pytanie, czy określenie odległości obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej (a więc w istocie od granicy nieruchomości należącej nie do inwestora ale do osoby trzeciej), jest tą materią należącą do warunków technicznych (techniczno-budowlanych), do których odnosi się powyższe upoważnienie ustawowe, czy też faktycznie jest to materia z zakresu własnościowych stosunków sąsiedzkich należąca do dziedziny prawa cywilnego a nie prawa administracyjnego, która ogranicza prawa właścicielskie w sposób dość formalny i sztywny (ograniczenie praw właściciela w kwestii zachowania odległości od granicy z nieruchomością sąsiada, nawet jeśli ten wyrazi zgodę na odstępstwo w tym zakresie).
Zauważyć należy, iż kwestią budowy przy granicy nieruchomości inwestora, a tym samym również przy granicy nieruchomości należącej do sąsiada, zajął się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. sygn. P 11/2000.
Trybunał Konstytucyjny orzekł tym wyrokiem o niezgodności z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) przepisu §12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) - w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 12 ust. 6 warunków technicznych w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę przy granicy dotyczy materii, która nie może być regulowana w aktach normatywnych rangi podustawowej, bowiem treść tego przepisu należy do tzw. materii ustawowej. Każde wkroczenie w tę materię przez organ władzy wykonawczej w akcie podustawowym prowadzi do niedopuszczalnego naruszenia hierarchii źródeł prawa.
Kolejną kwestią, którą zajął się Trybunał Konstytucyjny było dokonanie oceny upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust.2 Prawa budowlanego, zawierającego delegację dla właściwego ministra do wydania przepisów techniczno-budowlanych z uwzględnieniem, że ustawa wyraźnie określa, jakie przepisy prawne można uznać za techniczno-budowlane. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nawet przy rozszerzającej interpretacji tego przepisu nie sposób doszukać się w jego treści upoważnienia do interwencji w sferę prawa własności.
Własność, tak jak i inne prawa i wolności jednostki nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, z tym, że ograniczenia własności są dopuszczalne z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zasadnicze znaczenie mato, że jedyną dopuszczalną formą wprowadzenia ograniczeń jest forma ustawowa. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie a ponadto tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W art. 64 ust. 3 stwierdza się dalej, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jaki nie narusza ona istoty prawa własności, co potwierdza i umacnia zarazem zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3.
W konsekwencji w omawianym wyroku z całą stanowczością Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż cała sfera ograniczeń prawa własności należy do tzw. materii ustawowej, w związku z czym ustawodawca nie może delegować władzy prawodawczej w tym zakresie na inne organy.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wszelkie ograniczenia prawa własności, w tym wiążące się z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej, jak i warunek uzyskania zgody takiej osoby, stanowią jednak materię ustawową. Wprowadzenie takiego ograniczenia, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym,
Trybunał Konstytucyjny uznał za naruszające nakaz ustawowego unormowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności. Przepis §12 ust.6 rozporządzenia, mimo że został wydany z powołaniem się na przepis art.7 ust.2 pkt. 1 Prawa budowlanego nie spełnia wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dla aktów wykonawczych.
Sprawą budowy na granicy między sąsiednimi działkami (nieruchomościami) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2000 r. sygn. P 10/99. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 42 ust. l rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) przewidujący, iż ogrodzenie powinno być ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, chyba, że konieczność budowy ogrodzenia innego wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymagań ochrony akustycznej lub warunków użytkowania działki - w zakresie, w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla budowy których nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie - jest niezgodny z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że na tle nowej Konstytucji rozporządzenie musi odpowiadać szeregu warunkom. Musi nie tylko czynić zadość wymaganiom formalnym ustanowionym w art. 92 Konstytucji RP, ale także - w płaszczyźnie materialnej - nie może zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową. Materię taką stanowią m.in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki, a w szczególności - ustanawiające ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Rozporządzenie wydawane na podstawie ustawy musi zachować charakter aktu wykonawczego. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie. Regulacje materialnoprawne, a do takich należy zaliczyć § 42 ust. l cyt. rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Jeżeli okaże się, że przepisy rozporządzenia normują materię ustawową, to z natury rzeczy musi oznaczać, że wykroczyły one poza granice upoważnienia, bowiem ustawa nie może upoważniać do normowania takich materii w rozporządzeniu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że upoważnienie udzielone w art.7 ust. l pkt.2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. do wydania rozporządzenia wykonawczego nie obejmuje przyzwolenia na unormowanie w rozporządzeniu spraw stanowiących obecnie materię ustawową. Jeżeli więc w rozporządzeniu sprawy takie zostały uregulowane, to nie było po temu podstawy w art. 7 ust. l pkt. 2, czyli zachodzi sprzeczność rozporządzenia z ustawą. Poza wymaganiami wynikającymi z ustawy - właściciel może więc swobodnie decydować w kwestii budowanego ogrodzenia. Ustawodawca może, o ile znajdzie po temu uzasadnienie ustanowić ograniczenie swobody właściciela przy budowie ogrodzenia. Jest to jednak materia ustawowa i skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenia takich ograniczeń, nie mogą one być wprowadzane w rozporządzeniu.
Opowiadając się w pełni za wyrażonymi w cytowanych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego poglądami należy stwierdzić, iż mają one znaczenie także w niniejszej sprawie.
Stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję wynika z przyjęcia, że inwestor jest związany wymogiem zachowania odległości przedmiotowego budynku od granicy nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej (sąsiada). Jednakże zawarty w omawianym rozporządzeniu przepis określający odległości od granicy działki nie ma w istocie charakteru techniczno-budowlanego, lecz odnosi się do stosunków między sąsiadami. Problematyka ta ma natomiast charakter cywilnoprawny, gdyż wiąże się z ograniczeniem w korzystaniu z własności nieruchomości. Przepis § 12 ust.4 nie może więc być traktowany jako wykonanie upoważnienia ustawowego do określenia „warunków technicznych”, lecz w rzeczywistości wkracza w materię dotyczącą korzystania z praw właścicielskich do nieruchomości, należącą do dziedziny stanowiącej „prawo sąsiedzkie”, która została konstytucyjnie zastrzeżona do uregulowania ustawowego.
Należy zauważyć, że brak jest uzasadnienia do odmiennego traktowania budowy bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią i budowy, która ma być realizowana w pewnej odległości od granicy działki. We wszystkich tych rozwiązaniach prawnych chodzi bowiem o ograniczenie praw właścicielskich inwestora nie ze względów czysto technicznych (techniczno-budowlanych), lecz z uwagi na interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zarówno budowa bezpośrednio przy granicy, jak też w określonej przepisem § 12 ust.4 cyt. rozporządzenia odległości muszą być traktowane na tych samych zasadach, to jest należy przyjąć, że w razie uznania przez normodawcę potrzeby ustalenia w tym zakresie określonych ograniczeń, stosowny przepis powinien być zamieszczony w samej ustawie, a nie w akcie prawnym niższego rzędu (rozporządzeniu).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, który w myśl art. 175 ust. l Konstytucji RP, jest związany tylko ustawą odmówił zastosowania przepisu § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, jako wydanego niezgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 7 ust.2 pkt. l Prawa budowlanego. Ma to ten skutek, że nie może być w rozpatrywanej sprawie brany pod uwagę warunek zachowania wskazanej odległości od granicy działki. Organ administracji publicznej rozpatrując sprawę w postępowaniu nieważnościowym ponownie powinien więc ocenić, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, bez odwoływania się do przepisu § 12 ust.4 cyt. rozporządzenia. Ocena prawna wyrażona w niniejszym wyroku będzie dla tego organu wiążąca w myśl art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W szczególności organ administracji publicznej powinien wyjaśnić, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący innych przepisów, a w tym art. 5 Prawa budowlanego.
Zastrzeżenia budzi także stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia art.12 ust. 1 pkt.l i ust.2 Prawa budowlanego. Organ uznał, że (...) posiadając uprawnienia do adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków niż inwentarskie i gospodarcze nie mógł sporządzić projektu architektonicznego.
Jak wynika ze „stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie” nr. z dnia 12.V.1987r. (...) jest upoważniony m.in. do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków. Z „metryki projektu” z maja 1999 r. wynika, że autorem „adaptacji projektu powtarzalnego budowlano-architektonicznego (...) był (...)Projektanci obiektu - architekci (...) i (...) na swoim projekcie katalogowym czyli „powtarzalnym” nanieśli zmiany, odnoszące się do potrzeb obiektu skarżących, co wynika z akt sprawy. Adaptacja projektu, dokonana przez (...) uwzględnia te zmiany i jest czynnością projektanta w rozumieniu art. 20 Prawa budowlanego, zgodną z uprawnieniami jakie on posiada.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. l pkt. l i ust. 2 pkt.3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.Nr.74, poz. 368) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. l tej ustawy.