- Sąd
- Naczelny Sąd Administracyjny
- Rozpoznanie
- w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy
- Od orzeczenia
- od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2004r. sygn. akt 6 II SA 2636/02
- Skład
- Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl(spr.), Jan Paweł Tarno
Edyta Pawlak protokolant - Sprawa
- w sprawie ze skargi Zarządu Gminy Warszawa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej
Teza
Z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./, wprowadzonego ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/ wynika, że marszałek może umorzyć "całość lub część należności i opłat rocznych (...)". Liczba mnoga w odniesieniu do opłat wskazuje, że można umorzyć więcej niż jedną opłatę.
Powołany przepis art. 12 ma charakter wyjątku i nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie oznacza to jednak, że nie można go odnosić także do opłat należnych a nie uiszczonych w latach przed dniem wejścia w życie znowelizowanego przepisu, który dopuścił umarzanie opłat.
W sytuacji gdy brak przepisu przejściowego, który jednoznacznie wprowadzałby zakaz umarzania zaległych należności i opłat w przypadku określonych inwestycji w tym o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, brak jest podstaw do negowania bezpośredniego działania nowego prawa, które weszło w życie z dniem 23 lutego 2001 r.
Sentencja
- uchyla zaskarżony wyrok,
- uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Nr [...] z dnia 2 lipca 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Nr [...] Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 25 kwietnia 2002 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w latach 1998-1999,
- zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Gminy Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 2076 (dwa tysiące siedemdziesiąt sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
OSK 1001/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2004 r. (sygn.akt 6 II SA 2636/02) oddalił skargę Zarządu Gminy Warszawa - Ursus na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lipca 2002 r.Nr [...] w przedmiocie umorzenia opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że decyzją z dnia 19 czerwca 1996 r. Burmistrz Miasta i Gminy Warszawa – [...] zezwolił właścicielowi Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy R II o pow.[...] m2 z uwagi na realizowaną na tym terenie budowę kościoła parafialnego.W decyzji ustalono należność z tytułu wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej. Wobec tego że Parafia wnioskowała o umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia terenu z produkcji rolnej Zarząd Gminy Warszawa[...] uchwałą nr [...] z 20 lipca 2000 r., w oparciu o przepis art.30 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i uchwałę nr 28/30/2000 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 12 czerwca 2000 r. w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności i udzielania ulg w spłacie należności Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych wyraził zgodę na umorzenie opłat rocznych za lata 1998 – 2000 z tytułu wyłączenia gruntów Parafii [...] w związku z budową kościoła na działce przy [...]. Po podjęciu uchwały Zarząd wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o umorzenie opłat rocznych za lata 1998,1999,2000 oraz odsetek od tych opłat. Jako podstawa wniosku został wskazany art.12 ust.16 i art.31 ust.3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z powołaną uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2002 r. nr 17/2002 Marszałek umorzył Parafii opłatę roczną za 2000 r. i odmówił umorzenia opłat rocznych za lata 1998 i 1999.W uzasadnieniu tej decyzji Marszałek powołał przepis art.12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną z dnia 21 stycznia 2000 r.(Dz.U. Nr 12,poz.136) która weszła w życie w dniu 23 lutego 2000 r. i który to przepis umożliwia umorzenie opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej pod inwestycje użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego. W ocenie Marszałka brzmienie art.12 ust.16 przed nowelizacja nie pozwalało na umorzenie opłat z tytułu inwestycji z zakresu kultu religijnego. Poza tym opłaty za lata 1998 i 1999 nie podlegają umorzeniu także dlatego że prawo nie działa wstecz.
Zarząd Gminy Warszawa-[...] odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zarzucając tej decyzji obrazę prawa materialnego – art.12 ust.16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu ustalonym ustawą z 21 stycznia 2000 r. i naruszenie art.107 § 1 i 3 k.p.a. W odwołaniu podniesiono, że powołany przepis zezwala na umorzenie opłat i nie zawiera ograniczenia czasowego w stosunku do naliczonych opłat przeciwnie, pozwala na umorzenie w całości opłat rocznych, niezależnie od tego z jakiej daty pochodzi decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 2 lipca 2002 r. [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji podzielając pogląd iż dopiero od dnia 23 lutego 2000 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej)istniał przepis, na podstawie którego udzielenie takiej ulgi jak żądana było możliwe. Przepis ten nie działa wstecz do sytuacji mających miejsce przed datą jego wejścia w życie.
Decyzję tę zaskarżył do Sądu Zarząd Gminy Warszawa[...] ponawiając argument o naruszeniu przepisu art.12 ust.16 pow.ustawy i dodatkowo podnosząc,że skoro ustawodawca nie określił granic czasowych dla umorzenia opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to umorzeniu podlegać mogą także opłaty za lata wcześniejsze o ile spełnione są pozytywne przesłanki umorzenia.
Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił,że ustawa w pierwotnym brzmieniu czy też ustawa ją nowelizująca zaczyna obowiązywać w momencie uchwalenia,lecz warunkiem jej wejścia w życie jest ogłoszenie. Przepis art.12 ust.16 pow.ustawy w brzmieniu nadanym art.37 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r., opublikowanej w Dz.U. Nr 12,poz.136 zaczął obowiązywać od dnia 23 lutego 2000 r. Ustawodawca w tym przypadku nie przewidział wejścia w życie wskazanego przepisu z datą wcześniejszą od daty ogłoszenia. Prawo nie działa wstecz, chyba że wynika to z ustawy. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, że znowelizowany przepis art.2 ust.16 pow.ustawy miał zastosowanie do umarzania opłat z lat 1998 i 1999 za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Kompetencje marszałka województwa w tym zakresie powstały dopiero z chwila wejścia w życie nowelizacji ustawy. Przed nowelizacją obowiązywał przepis art.12 ust.16 w brzmieniu nadanym nowelą z 1997 r., która weszła w życie w dniu 29 czerwca 1997 r. i inaczej regulowała przesłanki umarzania należności i nowych opłat a ponadto decyzje w tych sprawach wydawał starosta.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego [...], zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie lub zmianę w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako podstawę wskazując naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W skardze podniesiono na wstępie,że Prezydent jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zgodnie z art.12 ust.16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w obowiązującym brzmieniu uprawniony do składania wniosku o umorzenie opłat rocznych do marszałka województwa i tym samym ma legitymację czynną w postępowaniu w tych sprawach. Na rozprawie Sąd pominął argumentację pełnomocnika skarżącego i w wyroku ograniczył się do kwestii zawartych w skardze Zarządu Gminy [...]. Zdaniem skarżącego, dokonywana przez organy administracji obu instancji i sąd administracyjny wykładnia przepisu art.12 ust.16 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. jest błędna i tym samym przepis został niewłaściwie zastosowany. W dacie wydania przez Marszałka decyzji nr 17/2002 obowiązywał znowelizowany ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. zapis art.12 ust.16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który objął swym zakresem także inwestycje o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego. Istniała zatem podstawa materialnoprawna umorzenia opłat Parafii a tylko doszło do niewłaściwej jej interpretacji. Prosta wykładnia gramatyczna przepisu ustawowego " mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych" a nie opłaty rocznej, wskazuje że umorzenie może dotyczyć opłat za kilka lat i jeżeli w dniu wydania decyzji właściwy organ miał podstawę prawną do umorzenia to, z uwagi na to że inwestycja należała już do kręgu uprawnionych, mógł dokonać umorzenia zaległych opłat za lata 1998 i 1999.Nie może zatem w tym przypadku być mowy o łamaniu zasady lex retro non agit. Sama instytucja umorzenia należności pieniężnych odnosi się do zaległości a nie do należności przyszłych, jeszcze nie wymagalnych. Per analogiam do zobowiązań podatkowych należy uznać, że przyznane marszałkowi województwa prawo umarzania opłat rocznych dotyczy zaległości i tym samym był on władny umorzyć opłaty za rok 1998 i 1999.
W decyzji administracyjnej należy stosować przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, a nie w chwili zdarzenia i jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, że dokonana wykładnia była błędna. Jeśli nawet wcześniej inwestycje publiczne z zakresu kultu religijnego nie należały do kręgu uprawnionych do ubiegania się o umorzenie opłat, to od wejścia w życie nowelizacji (od 23 lutego 2000 r.),marszałek województwa miał już podstawę do ich umorzenia.
Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono nierozważenie przez Sąd kwestii uznaniowego charakter przedmiotowych decyzji w sytuacji gdy należało je oceniać nie tylko w świetle powołanego przepisu ale i uchwały nr 28/30/2000 Sejmiku Województwa Mazowieckiego w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności i udzielania ulg w spłacie należności Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. W § 1 ust.1 pkt 1 tej uchwały jest zapis umożliwiający umorzenie należności i ulg w sytuacji gdy ściągniecie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego egzystencji. W niniejszej sprawie zarówno rodzaj inwestycji jak i sposób jej finansowania i cel są okolicznościami dającymi podstawę faktyczną dla zastosowania instytucji umorzenia opłat. Uznanie administracyjne nie jest nieograniczone a Sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonych decyzji m.in. pod kątem przekroczenia granic uznaniowości.Zważywszy, że nie miało to wpływu na wynik sprawy - kwestii tej nie podniesiono jako odrębnej podstawy kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art.12 ust.16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.(w dacie wydawania decyzji Dz.U. Nr 16,poz.78 ze zm.)wprowadzony ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej(Dz.U. Nr 12,poz.136),która weszła w życie z dniem ogłoszenia to jest z dniem 23 lutego 2000 r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu w dniu 2 lipca 2002 r. a decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego w dniu 25 kwietnia 2002 r. W myśl powołanego przepisu – na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych – może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej m.in. z zakresu kultu religijnego. Wskazaną nowelą dodano także przepis art.31 ust.3 stanowiący, że przepisy ust.1 nie dotyczą dochodów funduszy terenowych, w stosunku do których umarzanie i udzielanie ulg spłacie należności funduszu następuje według zasad i trybu określonych przez właściwy sejmik województwa. W dacie wydawania decyzji marszałek województwa miał zatem kompetencje do umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych. W myśl art.4 pow.ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym przez "należności" należy rozumieć jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji a przez " opłatę roczną" – rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne,gruntów wyłączonych z produkcji, uiszczaną w razie trwałego wyłączenia – przez lat 10.Z powołanego przepisu art.12 ust.16 wynika, że marszałek może umorzyć "całość lub część należności i opłat rocznych..". Liczba mnoga w odniesieniu do opłat wskazuje, że można umorzyć więcej niż jedną opłatę. Powołany przepis ma charakter wyjątku i nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie oznacza to jednak, że nie można go odnosić także do opłat należnych a nie uiszczonych w latach przed dniem wejścia w życie znowelizowanego przepisu który dopuścił umarzanie opłat. W sytuacji gdy brak przepisu przejściowego który jednoznacznie wprowadzałby zakaz umarzania zaległych należności i opłat w przypadku określonych inwestycji(w tym o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego) brak jest podstaw do negowania bezpośredniego działania nowego prawa, które weszło w życie z dniem 23 lutego 2001 r. W dacie wydawania zaskarżonych decyzji właściwe organy miały kompetencje do umarzania opłat z powyższego tytułu i kompetencje te nie były ograniczone do opłat z 2001 r. i następnych. Z dniem 23 lutego 2001 r. umarzanie i udzielanie ulg w spłacie należności funduszu następuje według zasad i trybu określonych przez właściwy sejmik województwa. W myśl § 1 ust.1 pkt 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 12 czerwca 2000 r. w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności i udzielania ulg w spłacie należności Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji, należności i opłaty można umarzać w sytuacji gdy ściągnięcie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego egzystencji. To doprecyzowanie, z ustawowego upoważnienia, przesłanek umarzania przedmiotowych należności i opłat, wyraźnie odnosi się także do zaległych(nieuiszczonych i nieściągniętych w trybie egzekucji administracyjnej)należności i opłat. W omawianym stanie prawnym ewentualne umorzenie zaległych opłat z lat ubiegłych nie prowadziło do naruszenia zasady lex retro non agit. W świetle przepisu art.12 ust.16 i powołanego przepisu uchwały Sejmiku w dacie wydawania decyzji I instancji Marszałek miał kompetencje także do umorzenia opłat należnych za lata przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r., to znaczy przed dniem 23 lutego 2000 r., nieuiszczonych i stanowiących wierzytelności.Powołany przepis nie wprowadzał w tym zakresie ograniczeń a okoliczność, że w latach przed dniem 23 lutego 2000 r., obowiązujące wówczas przepisy inaczej konstruowały przesłanki instytucji umarzania należności i opłat i nie przewidywały (wówczas) możliwości umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji na cele kultu religijnego, nie wyłączała możliwości zastosowania przepisu art.12 ust.16 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji także,przy spełnieniu wynikających z powołanych przepisów przesłanek, do opłat z lat 1998 i 1999.
Z uwagi na powyższe zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art.12 ust.16 pow.ustawy poprzez błędną wykładnię,miał usprawiedliwione podstawy i w tej sytuacji, na podstawie art.188 § 1 i art.203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) orzeczono jak w sentencji.