Uzasadnienie
OSK1003/04
Wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 czerwca 2002 r. (...) i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W.-C. z dnia 11 marca 2002 r., (...) odmawiającą Krzysztofowi Z. i Annie Ż. przyznania użytkowania wieczystego do gruntu W. pod nazwą "N." o powierzchni 1.480,03 m2, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną:
Zgodnie z zaświadczeniem (...) Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w W. z dnia 20 maja 1949 r., tytuł własności nieruchomości pod nazwą "N." o powierzchni 1.480,03 m2 opiewał na rzecz małżonków Ireny i Zygmunta Z. w częściach równych niepodzielnie. Wnioskiem z dnia 6 października 1949 r. małżonkowie Z. wystąpili o przyznanie im na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym.
Orzeczeniem administracyjnym (...) z dnia 29 sierpnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta W. utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 8 listopada 1951 r. (...) załatwiono odmownie wniosek małżonków Z., gdyż grunt zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego był przeznaczony pod użyteczność publiczną /przedszkole/.
Byli właściciele przedmiotowej nieruchomości zmarli: Irena Z. w dniu 1 stycznia 1977 r., Zygmunt Z. natomiast w dniu 19 kwietnia 1983 r. Ich następcami prawnymi są spadkobiercy Krzysztof Z. i Anna Ż. Na wniosek wymienionych spadkobierców Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją (...) z dnia 9 kwietnia 1999 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 8 listopada 1951 r. Następnie zaś wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia 7 sierpnia 2000 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło wskazane wyżej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia 29 sierpnia 1951 r. i przekazało sprawę do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta W. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego złożonego przez Irenę i Zygmunta małż. Z., Burmistrz Gminy W.-C. decyzją (...) z dnia 11 marca 2002 r. odmówił Krzysztofowi Z. i Annie Ż. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu W. Odmowę uzasadnił niemożliwością wydzielenia gruntu położonego przy ul. L. 4 i oznaczonego nr hip (...), z nieruchomości wykorzystywanej na cele publiczne i stanowiącego obecnie część o powierzchni 955 m2 działki ewidencyjnej nr 8 - z ogólnej powierzchni 3.914 m2, na której znajduje się Przedszkole (...) oraz część o powierzchni 525 m2 działki nr ewid. 3 - o ogólnej powierzchni 7.702 m2 z usytuowanym budynkiem Szkoły Podstawowej (...).
Po rozpatrzeniu odwołania Krzysztofa Z. i Anny Ż. od powyższej decyzji Burmistrza Gminy W.-C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 7 czerwca 2002 r., (...) utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość (...) oznaczona (...) przestała istnieć jako przedmiot materialny i grunt wchodzący w jej skład stanowi obecnie fragmenty nowo utworzonych działek w jednostce ewidencyjnej W.-M. obrębu ewidencyjnego 1-02-15 działki nr ewid. 8 z ogólnej powierzchni 3.914 m2, na której znajduje się Przedszkole (...) oraz działki nr ewid. 3 o ogólnej powierzchni 7.702 m2 z usytuowanym budynkiem Szkoły Podstawowej (...). Skoro więc w obecnym stanie faktycznym nie istnieje już przedmiot postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 6 października 1948 r., to nie może też nastąpić ustalenie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej, przejętym w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279; zwanego dalej dekretem/. Brak jest również możliwości wydzielenia przedmiotowego gruntu dla zaspokojenia roszczeń skarżących. Przy rozpatrywaniu tych roszczeń w postępowaniu zwykłym brak było podstaw do odnoszenia się do planu zabudowy z 1931 r., z pominięciem aktualnego jej stanu.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją i decyzja ją poprzedzającą organy administracji publicznej rozpoznając wniosek z dnia 6 października 1948 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. L. nr 4 /dawniej T./ (...), nie wyjaśniły należycie okoliczności sprawy i nie oceniły całokształtu materiału dowodowego oraz uchybiły obowiązkom w zakresie uzasadnienia decyzji /art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa/. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Decyzje te naruszają także prawo materialne, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem zgodnie z powołanym przepisem Gmina powinna uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ do gruntu nieruchomości warszawskiej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania /zagospodarowania przestrzennego/, a poza tym jeżeli wniosek zgłoszony został z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek wyłączających przyznanie tego prawa, a takie przesłanki przyjęto w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego organ powinien był rozważać jedynie z punktu widzenia przeznaczenia gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd nie podzielił poglądu skarżących, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 listopada 1951 r. w kwestii tej wiążący charakter miał plan zabudowania z 1931 r.
Z przytoczonych względów Sąd uznał, że powołany w decyzji pierwszoinstancyjnej art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ nie mógł stanowić jej podstawy i że w konsekwencji bezpodstawnie odmówiono uwzględnienia wniosku dekretowego z powołaniem się jedynie na aktualny stan zagospodarowania i funkcje, jakie pełni grunt przedmiotowej nieruchomości /znajduje się na nim Przedszkole wraz z wyposażeniem oraz Szkoła Podstawowa/.
Sąd nie podzielił też poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że skoro w wyniku zmian geodezyjnych powodujących, że części gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, której dotyczy wniosek, wchodzą obecnie w skład nowoutworzonych działek ewidencyjnych - nr 8 i nr 3 w jednostce ewidencyjnej W.-M., obręb ewidencyjny 1-02-15, to również i okoliczność ta wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na pierwszą podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270; zwanej dalej p.p.s.a./, zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego, podstawową wadą zaskarżonego wyroku jest przyjęcie przez Sąd, że na mocy art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. można rozpoznać negatywnie tylko te wnioski dekretowe, co do których plan zabudowy nie pozwala na korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Tego typu rozumowanie jest jednak błędne, gdyż przepis ten faktycznie stanowi jedynie negatywną przesłankę do pozytywnego rozpoznania wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy wskazana negatywna przesłanka nie ma miejsca, to wówczas oceniając wniosek, należy mieć na względzie art. 7 ust. 3 dekretu z 1945 r. Przepis ten daje możliwość odmowy uwzględnienia wniosku z innych przyczyn niż planistyczne. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji podjął próbę ukształtowania nowego podziału gruntu, który pozwoliłby na uwzględnienie wniosku dekretowego i dopiero wobec ustalenia, że nie jest to możliwe, wydał decyzję negatywną, co zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji. Sąd Wojewódzki natomiast nakazując ponowne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego przez poczynienie wyłącznie ustaleń w zakresie art. 7 ust. 2 dekretu, pominął okoliczność, że obecnie nie ma planu zagospodarowania terenu związanego z przedmiotowym gruntem. Okoliczność ta będzie zatem stanowić przeszkodę w rozpoznaniu wniosku.
W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krzysztof Z. i Anna Ż. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w par. 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacji oznacza konieczność wskazania w niej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego kasację - uchybił sąd oraz uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec wskazania w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jako jej podstawy jedynie na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 i 3 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i jednocześnie wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważania wyłącznie do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni nadmienionych przepisów.
Oznacza to tym samym, że niezgłoszenie przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów związanych z drugą podstawą kasacyjną przewidzianą w art. 174 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - nie pozwala na kontrolę prawidłowości przyjętego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy. Dlatego też nie jest procesowo dopuszczalne ustosunkowanie się do zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji zmierzającej do podważenia trafności wyrażonych w zaskarżonym wyroku wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania organu, a to ze względu na pominięcie przez ten Sąd faktu nieistnienia planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowego gruntu.
W tej sytuacji co najwyżej można zaznaczyć, że nie ma żadnych przeszkód do tego, ażeby okoliczność ta, jeżeli w ogóle znajdzie swoje potwierdzenie w toku ponownego rozpoznawania sprawy, stała się przedmiotem dokonywanej przez organy administracji publicznej oceny prawnej wniosku z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./ oraz art. 7 ust. 2 dekretu.
Co się natomiast tyczy zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów objętych podstawą przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to należy stwierdzić, że są one chybione, ponieważ Sąd Wojewódzki nie dopuścił się błędu w wykładni art. 7 ust. 2 i 3 dekretu. Trzeba bowiem zauważyć, że ustanawianie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu następuje wyłącznie w ramach określonych w przepisach tegoż dekretu. Z przepisów tych wynika zaś, że gmina uwzględni wniosek zgłoszony w zakreślonym terminie, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Użyty w ust. 2 art. 7 dekretu zwrot "Gmina uwzględni wniosek.." jest stanowczy, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w jego interpretacji i że wywody w tej mierze zawarte w skardze kasacyjnej są jedynie nieudolną polemiką ze stanowiskiem tego Sądu.
Trudno także podzielić trafność zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 dekretu, skoro wynika z niego jedynie to, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali stosowny tytuł przekazania gruntu i określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.