Uzasadnienie
OSK 1007/04
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie II SA/Wr 206/04 stwierdził nieważność par. 1 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 3 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Rada Miejska w O. podjęła uchwałę z 3 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 do 2006 oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/. Jej par. 1 stanowi: Uchwala się program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002-2006 w brzmieniu uchwalonym w załączniku Nr 1 do uchwały". Rozdział V załącznika dotyczy zasad polityki czynszowej, w których stawkę bazową za 1 m2 powierzchni lokali pozostawiono do ustalenia przez Zarząd Gminy z uwzględnieniem zasad określonych w dalszej części tego rozdziału a dotyczących położenia budynku, położenia lokali w budynku, ich stopnia nasłonecznienia, wyposażenia budynku w urządzenia techniczne i ich stanu, stanu technicznego budynku lub lokalu oraz ich komfortu cieplnego. W dniu 29 stycznia 2002 r. Wojewoda O. zaskarżył tą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności rozdziału V załącznika do uchwały, który, jego zdaniem, został podjęty bez wyraźnego upoważnienia ustawowego do określania wysokości czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Czynniki te zostały przykładowo wymienione w art. 7 ustawy z 21 czerwca 2001 r., a ich ustalanie i uwzględnianie w przypadku konkretnych lokali należy, w myśl art. 8 tej samej ustawy do kompetencji zarządu gminy. W skardze powołano się także na to, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym stanowienie prawa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego należy do rady gminy, do zarządu zaś należy gospodarowanie mieniem komunalnym., zaś ustalanie wysokości opłat za czynsz lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy mieści się w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Zdaniem skarżącego regulacja zawarta w rozdz. V załącznika do powołanej uchwały została podjęta bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powołanym wyroku uwzględnił skargę, ale z innych powodów niż w niej wywiedziono. Zdaniem Sądu, art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów..., nadał radzie gminy kompetencję do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania zasobem gminy, który to program jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy. Zgodnie z art. 41 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego uchwala rada gminy w formie uchwały. Zdaniem Sądu takie normy nie mogą być ustanawiane w formie załącznika do uchwały. Przepis par. 1 zaskarżonej uchwały nadał temu programowi formę załącznika do uchwały, co narusza treść art. 41 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów.... Dalej Sąd powołał się rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawotwórczej /Dz.U. nr 100 poz. 908/, które co prawda nie obowiązywało w dacie wydania uchwały, ale potwierdza przyjęte przez Sąd stanowisko, zgodnie bowiem z par. 29 ust. 2 tego rozporządzenia w załącznikach do ustawy zamieszcza się tabele, wykresy, opisy o charakterze specjalistycznym, a nie normy prawa powszechnie obowiązującego.
W skardze kasacyjnej Gmina O., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego - art. 41 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi Wojewody O. i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd okazał się niekonsekwentny, skoro nie stwierdził nieważności również par. 2 tej uchwały, w którym przyjęto zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podkreślono, że do 1 sierpnia 2002 brak było przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które określałyby, że akty prawa miejscowego nie mogą być zawarte w załączniku do uchwały. Takie przepisy zawarte zostały dopiero w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" / w skardze powołano tytuł: o zasadach techniki prawodawczej/. Na mocy par. 29 w zw. z par. 143 tego rozporządzenia akty prawa miejscowego nie mogą być zamieszczane w załączniku do uchwały.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wbrew stanowisku przyjętemu w skardze kasacyjnej, Sąd nie stwierdził, że Rada Gminy naruszyła przepisy powołanego rozporządzenia. Sąd oparł swój wyrok na naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę przepisu art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy powinien zostać przyjęty w formie prawnej uchwały, a nie załącznika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W mysi art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W skardze kasacyjnej Gminy O. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego art. 41 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Nie ulega wątpliwości, że przepisy tej ustawy zaliczyć należy do przepisów prawa ustrojowego. Jednak art. 174 p.p.s.a. jako podstawy skarg kasacyjnej wymienia jedynie naruszenie prawa materialnego bądź procesowego. W doktrynie podnoszone jest, że przepis ten dostosowany jest konstrukcyjnie do skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Podstawą zaś podjęcia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego są często przepisy prawa ustrojowego. Tej zaś podstawy konstrukcji podstawy skargi kasacyjnej nie uwzględniają - B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 456-457. Zauważyć jednak należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami Kpa /do wejścia w życie ustawy z 1 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ traktowano wszystkie naruszenia prawa popełniane przez organ nadzoru jako naruszenia prawa materialnego i w takim przypadku uchylano rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie d. art. 207 par. 1 pkt 1 Kpa /np. wyrok NSA z 13 lipca 1991 r., SA/Wr 673/90 - OSP 1992 z. 11-12 poz. 234; wyrok NSA z 27 czerwca 1991 r., SA/Po 1479/90 - OSP 1992 z. 9 poz. 200/. Ten pogląd danego NSA może być przydatny do kwalifikacji naruszenia prawa będącego podstawą skargi kasacyjnej, jako naruszenia prawa materialnego.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 41 ustawy o samorządzie gminnym jest zasadny. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Z przepisu tego nie wynika, jak ma wyglądać systematyka wewnętrzna takiej uchwały. W szczególności przepis ten nie zakazuje aby uchwała zawierała załączniki - stanowiące jej integralną część, tak jak to miało miejsce w uchwale Rady Gminy w O. Zresztą zauważyć należy, że powołane jako wzmocnienie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad technik prawodawczej /Dz.U. nr 100 poz. 908/ stanowi w par. 1: "Ustala się - Zasady techniki prawodawczej - stanowiące załącznik do rozporządzenia". Tak więc podstawowy dla prawodawstwa akt normatywny sam stanowi wyłącznie załącznik do rozporządzenia co potwierdza, że dopatrywanie się naruszenia prawa przez Sąd I instancji w fakcie uchwalenia przepisów prawa miejscowego w formie załącznika do uchwały nie było trafne.
Biorąc pod uwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi organu nadzoru na uchwałę Rady Gminy w O., Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał z możliwości przewidzianych w art. 188 p.p.s.a. do reformatoryjnego orzekania w sprawie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 183 par. 1 i art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.