Wyrok NSA z 17 stycznia 2005 r., OSK 1011/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jacka K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SAB 374/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski /spr./, Edward Janeczko
Agnieszka Majewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Jacka K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie nierozpoznania odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Jacka K. kwotę 120 /słownie: sto dwadzieścia/ złotych celem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

OSK 1011/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., II SAB 374/032 oddalił skargę Jacka K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie nierozpoznania odwołania. Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sprawa będąca przedmiotem wniosku skarżącego nie wymagała rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Pismo Szefa BOR z 10 lipca 2003 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, w związku, z czym nie można postawić Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzutu bezczynności polegającej na nierozpoznaniu odwołania od tego pisma.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Jacek K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił mu "naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa materialnego i konstytucyjnego": 1/ art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", art. 134 par. 1, art. 141 par. 4 oraz art. 106 par. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w zw. z art. 233 par., art. 1, art. 228 par. 1, art. 227 Kpc oraz art. 104 par. 1, 107 i art. 138 Kpa przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, wyjście poza granice rozpatrywanej sprawy, nie zastosowanie przepisów Kpa do oceny bezczynności organu odwoławczego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ art. 139 ust. 1 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu /Dz.U. nr 27 poz. 298 ze zm./ przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3/ art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 60, art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji, "poprzez ich niezastosowanie przy wykładni przepisu, którym mowa w pkt 1". W związku z tymi zarzutami wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji; skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 139 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu z art. 60, 32 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 25 lit. "c" Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1996 r. /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący skupił się na polemice z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż skoro art. 139 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu stanowi, że z mocy prawa żołnierze zawodowi pełniący służbę w dniu wejścia w życie ustawy w JW (...) - Biurze Ochrony Rządu, stają się funkcjonariuszami BOR, chyba, że w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy złożą oświadczenie, że nie wyrażają na to zgody, - to wniosek skarżącego o ustalenie stosunku prawnego nie mógł być rozpatrywany w drodze decyzji. Skarżący uważa, że skoro odwołanie od pisma Szefa BOR zostało przekazane wraz z aktami sprawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie umorzono postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, to potraktowano to pismo jako decyzję administracyjną, od której odwołanie pozostawiono bez rozpatrzenia. Sąd oceniając to działanie organu administracji jako legalne naruszył przepisy art. 134 i art. 138 Kpa.

Dalej w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi, iż wyrażając oceny prawne dotyczące art. 139 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, tym samym wskazał, jakie argumenty powinny być podniesione w decyzji wydanej na podstawie tego art. 139 o ile zostanie ona wydana. Owa ocena Sądu może być uznana w przyszłości za wiążącą. Następnie skarżący skupił się na podważaniu zgodności z Konstytucja powołanego art. 139 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, który to, w jego ocenie powinien spowodować skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Uważa bowiem, że przepis ten ogranicza dostęp do służby na równych zasadach dla wszystkich żołnierzy zawodowych jednostek wojskowych podporządkowanych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, a podlegających rozformowaniu. Uważa, że rozwiązanie takie ma charakter dyskryminacyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący został zwolniony ze służby i przeniesiony do rezerwy z dniem 31 stycznia 2001 r., dlatego nie mógł z mocy prawa stać się funkcjonariuszem BOR na podstawie ustawy, która weszła w życie z dniem 30 marca 2001 r. Skarżący skarżył w odrębnych postępowaniach przed sądem "decyzje wypowiedzeniowe".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie przez pełnomocnika skarżącego nie w pełni odpowiada tym wymogom.

W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej kontrola sądu administracyjnego I instancji ogranicza się do sprawdzenia czy skarga jest dopuszczalna i czy istotnie zostały naruszone przepisy o terminach załatwienia spraw. Rozstrzygnięcie w przypadku uwzględnienia skargi na niewydajnie decyzji w terminie polega na zobowiązaniu organu administracji do jej wydania.

Nie powinno ulegać wątpliwości, że rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie twierdząc, że przepis art. 139 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu przewiduje, że żołnierze zawodowi pełniący służbę w dniu 30 marca 2001 r. to jest w dniu wejścia w życie ustawy w JW (...) - Biuro Ochrony Rządu stali się z mocy prawa funkcjonariuszami BOR, chyba, że w terminie 30 dni złożą oświadczenie, iż nie wyrażają na to zgody, przesądza o tym, że nie jest możliwe wydawanie w tej materii decyzji administracyjnych. Dodać trzeba, że gdyby organy administracji wydały na podstawie tego przepisu decyzję administracyjną, była by ona z mocy prawa dotknięta wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej - por. np. wyrok NSA z 10.06.1983 r. I SA 217/83 - ONSA 1983 Nr 1 poz.

41. Skoro jednak skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji, a organ I instancji w drodze pisma odpowiedział na ten wniosek, a następnie w wyniku odwołania złożonego przez skarżącego od tego pisma, potraktowanego przez niego jako "decyzja administracyjna", przekazano owo odwołanie do organu wyższego stopnia, należało rozważyć wydanie na podstawie art. 134 Kpa postanowienia o niedopuszczalności odwołania - por. wyrok NSA z 7.08.1992 r., SA/Gd 746/92 - ONSA 1993 Nr 2 poz. 48 z aprobującą glosą B. Adamiak - OSP 1993 z. 3 poz. 178. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zakończył, więc postępowania w sprawie, skoro takiego postanowienia nie wydał. Uznać więc można, że pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy. Okoliczności tej nie wziął pod uwagą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podniósł ją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, twierdząc, że zaskarżony "wyrok jest wadliwy, gdyż narusza przepisy postępowania: art. 134 i art. 138 Kpa /ewentualnie w związku z art. 105 par. 1 Kpa/" - /s. 3 skargi kasacyjnej/. Przyjąć więc trzeba, że trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem przepisów Kpa, mimo, że w samej podstawie skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie tego przepisu jedynie w zw. z art. 138 Kpa, ewentualnie w zw. z art. 105 Kpa.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania uznać trzeba za nietrafne. W szczególności wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy, które zdaniem skarżącego polegało na tym, że Sąd przesądził, jaka ewentualnie argumenty powinny być wskazane w decyzji, która ewentualnie będzie wydana. W kontekście obszernych rozważań skargi dotyczących niekonstytucyjności art. 139 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, podniesionych w sprawie, której przedmiotem jest niewydanie decyzji w terminie zarzut ten jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw. Także zarzut przeprowadzenia zbędnego postępowania dowodowego z innych spraw sądowych nie jest zasadny. Sąd I instancji stosownie do art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Pozbawiony jakichkolwiek podstaw jest również zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 139 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Nie może budzić wątpliwości okoliczność, że przepis ten uniemożliwia wydawanie na jego podstawie decyzji administracyjnych, skoro z mocy prawa ma zastosowanie do wymienionych w nim podmiotów. W sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu, żądanie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie czy powoływany już wielokrotnie art. 139 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu jest zgodny z Konstytucją i z Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1996 r. jest całkowicie chybione. Jak już było bowiem podniesione rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na bezczynność, nie jest merytoryczne zbadania sprawy, ale wyłącznie ocena, czy skarga jest dopuszczalna i czy istotnie zostały naruszone przepisy o terminach załatwienia spraw.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 183 par. 1, 185 par. 1, 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.