Uzasadnienie
OSK 1012/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 29 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Bk 2104 odrzucił skargę J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze złożonej w dniu 14 stycznia 2004 r. J. R. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Sokółce bezczynność, polegającą na nierozpatrzeniu, mimo wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2003 r., sprawy dotyczącej samowoli budowlanej, polegającej na budowie ogrodzenia posesji A. C. w Sokółce przy ulicy Broniewskiego. Zdaniem skarżącego sprawa ta ściśle wiąże się z prowadzonym w stosunku do skarżącego postępowaniem karnym przed Sądem Rejonowym w Sokółce, w którym prokurator postawił skarżącemu zarzut fałszywego oskarżenia A. C. o wybudowanie ogrodzenia bez zgłoszenia. Skarżący – co jest bezsporne – pełnił do 27 maja 2003 r. funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce. Dnia 25 marca 2003 r. wydał decyzję nakazującą A. C. rozbiórkę ogrodzenia. Decyzja ta jednak w postępowaniu odwoławczym została uchylona, a postępowanie w sprawie, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 5 czerwca 2003 r. umorzył.
W odpowiedzi na wniosek (wystąpienie) skarżącego z 17 listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 26 listopada 2003 r. poinformował go o braku możliwości prawnych i administracyjnych wszczęcia postępowania w sprawie oraz o tym, że nie służy skarżącemu przymiot strony postępowania.
Pismem z 22 grudnia 2003 r. skarżący wywiódł zażalenie na bezczynność organu I instancji, do którego Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku ustosunkował się pismem z 3 lutego 2004 r. tj. już po złożeniu skargi na bezczynność. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie ogrodzenia posesji A. C. prowadzone było postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadły rozstrzygnięcia z zachowaniem terminów z kpa. Wszystkie obecne wystąpienia skarżącego traktowane są jako wnioski osoby, nie będącej stroną w sprawie, a czynności organu podejmowane w związku z tymi wnioskami, prowadzone są z urzędu. Organ dodał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, do którego skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ogrodzenia posesji A. C., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak u skarżącego przymiotu strony postępowania administracyjnego.
W skardze na bezczynność J. R. wywodził, iż ma interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie ogrodzenia posesji A. C., albowiem wyjaśnienie tej sprawy ściśle wiąże się z toczącym postępowaniem karnym przeciwko skarżącemu, a także podkreślił obowiązek działania z urzędu nadzoru budowlanego, który wystąpienie skarżącego winien potraktować jako sygnał o samowoli podlegającej zbadaniu z urzędu. W każdym z obu przypadków sprawa winna być zakończona wydaniem decyzji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodząc niedopuszczalność skargi do sadu wskazał, że podlegająca kontroli sądu bezczynność organu administracji publicznej występuje jedynie w przypadku niezałatwienia konkretnej sprawy we wszczętym przez organ postępowaniu, które winno się zakończyć wydaniem któregoś z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tylko w takich przypadkach, w których organ administracji zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, Sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy. A contrario, w sytuacji gdy nie toczy się postępowania administracyjne, wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Wbrew temu co sądzi skarżący, sąd administracyjny nie ma uprawnień do nakazywania organowi wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, a jedynie do nakazywania jego zakończenia o ile organ pozostaje w toczącym się postępowaniu bezczynny.
W okolicznościach tej sprawy zauważyć należy, że wystąpienie skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce, zawarte w piśmie z dnia 17.11.2003 r. nie zainicjowało postępowania administracyjnego. Gdyby to wystąpienie pochodziło od podmiotu mającego interes prawny do bycia stroną w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, dotyczącym opisanej samowoli budowlanej, byłoby wnioskiem wszczynającym postępowanie z momentem – jak stanowi art. 61 § 3 kpa – doręczenia wystąpienia organowi. Dla zakwalifikowania jednak wystąpienia skarżącego, jako wniosku uprawnionej strony, konieczne byłoby wykazanie się przez skarżącego interesem prawnym, wynikającym z przepisów ustawy – Prawo budowlane, która wyznacza krąg uczestników postępowania na prawach strony w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym i organem nadzoru budowlanego. Skarżący nie kwestionuje tego, że sporna inwestycja (ogrodzenie posesji A. C. na odcinku od strony ul. Broniewskiego) nie sąsiaduje z jego nieruchomością, ani nawet nie jest usytuowana w otoczeniu nieruchomości należącej do skarżącego, a tym samym, że nie przysługuje mu w sprawie opisanej samowoli, przymiot strony postępowania, wyznaczony przez przepisy prawa budowlanego.
Błędne jest upatrywanie interesu prawnego do występowania na prawach strony w administracyjnym postępowaniu w sprawie budowlanej, wyłącznie ze względu na to, że przeciwko skarżącemu prowadzone jest postępowanie karne. Interes prawny do bycia stroną w konkretnej sprawie administracyjnej winien wynikać z przepisów tej dziedziny materialnego prawa administracyjnego, która określa daną sprawę administracyjną. Zainteresowanie skarżącego rozstrzygnięciem w kwestii opisywanej samowoli budowlanej ma charakter faktyczny, który nie da się przełożyć na przepisy materialnego prawa budowlanego. Wystąpienie zatem skarżącego z 17 listopada 2003 r. mogło być odebrane wyłącznie jako sygnał obywatelski o potrzebie podjęcia z urzędu przez nadzór budowlany czynności kontrolnych i rozważenie ewentualności wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ, do którego wystąpienie złożono, nie znalazł podstaw do prowadzenia z urzędu w tej sprawie postępowania, czemu dał wyraz w udzielonej skarżącemu na piśmie odpowiedzi. Takie działanie organu mogło być przedmiotem wyłącznie skargi do organu wyższego stopnia, wniesionej w tzw. trybie uproszczonym, tj. skargi, o której mowa w art. 227 kpa. Tak też potraktowane zostało zażalenie skarżącego na zarzuconą bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce. Uproszczone postępowanie skargowe przed organem administracji w ogóle nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi obywatela, podjęte w trybie art. 237 i 238 kpa, nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
J. R. wniósł od postanowienia skargę kasacyjną. Podstawą skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia prawa materialnego jak i procesowego przez:
- naruszenie art. 62 pkt 1 w zw. z art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozpoznanie sprawy w oparciu o niepełne akta postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie art. 47 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i przez niedostarczenie skarżącemu załączników do odpowiedzi organu na skargę, co utrudniło obronę interesów skarżącego,
- niewłaściwą interpretację art. 28 kpa przez nieuznanie skarżącego jako strony postępowania administracyjnego,
- niewłaściwą interpretację art. 61 § 1 kpa przez brak uznania, że złożony wniosek skarżącego wszczyna postępowanie,
- niewłaściwą interpretację art. 227 w zw. z art. 222 kpa przez przyjęcie, że złożony wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz złożona skarga na bezczynność organu są skargami powszechnymi,
- niewłaściwą interpretację art. 104 § 1 kpa przez uznanie, że postępowanie nie musi kończyć się wydaniem przez organ decyzji administracyjnej,
- obrazę art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nierozpatrzenie sprawy nierównego traktowania obywateli wobec prawa przez organ nadzoru budowlanego.
Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu przed I i II instancją według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce, którym był wówczas skarżący, po rozpoznaniu skargi J. P., decyzją z 25 marca 2003 r. Nr SIO.7355-6/03 nakazał A. C. rozbiórkę ogrodzenia od strony ul. Broniewskiego ze względu na to, że stwarza ono zagrożenie dla ludzi i mienia. Z dniem 28 maja 2003 r. skarżący został odwołany ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce i od tej chwili może występować jako osoba prywatna. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uznając, że inwestor poprawił ogrodzenie, doszedł do wniosku, że w obecnym stanie nie stwarza ono zagrożenia i decyzją odwoławczą z 5 czerwca 2003 r. Nr WOP.I.JC.7144-18A/03 uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie. Skarżący wywodził o wadliwości postępowania odwoławczego. W oparciu o wadliwą decyzję organu odwoławczego, Prokuratura Rejonowa w Sokółce z wniosku A. C., przeprowadziła wobec niego śledztwo zakończone skierowaniem sprawy do Sądu. Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 19 stycznia 2004 r. sygn. akt II K 244/03, uznał go winnym składania fałszywych zeznań. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego niewątpliwie naruszyła dobro skarżącego, a zatem interes prawny. Wywodził, że w postanowieniu sąd dokonał wadliwej wykładni pojęcia strony, czym naruszył art.28 kpa. Odesłanie do przepisów prawa materialnego jest wadliwe.
Obowiązujące przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jedynie w dwóch przypadkach wskazują stronę postępowania: 1) w art. 28 ust. 2 w sprawach pozwoleń na budowę, 2) w art. 39a ust. 3 w sprawach dotyczących przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Inne rozwiązanie przyjmuje ustawodawca w Prawie budowlanym w zakresie spraw dotyczących nadzoru budowlanego wskazując jedynie podmioty, do których organy nadzoru budowlanego winny kierować nakazy i zobowiązania. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego, wbrew twierdzeniu sądu, nie określają wszystkich stron postępowania.
W sprawach z zakresu nadzoru budowlanego uznaje się wszystkie osoby mające interes prawny wynikający nie z przepisów prawa budowlanego, ale z prawa formalnego zdefiniowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Przeprowadza szczegółowy wywód przyjętej w doktrynie i orzecznictwie sądowym wykładni art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuca też naruszenie art. 61 kpa przez przyjęcie, że wniesienie przez niego żądania z 17 listopada 2003 r. nie wszczęło postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, postępowanie zostało wszczęte z mocy prawa, a zatem organ obowiązany był wydać decyzję.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce wniósł o jej oddalenie.
O oddalenie skargi wnosił też A. C., zainteresowany w sprawie, żądając obciążenia wnoszącego skargę kasacyjną wszystkimi kosztami sądowymi i procesowymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 w związku art. 54 § 2 oraz art. 47 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny bada dopuszczalność skargi w tym dopuszczalność skargi pod względem podmiotowym. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości, o czym stanowi art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...)". Skompletowanie akt jest czynnością sądu, która ma służyć zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy. W sprawie sąd w pełni dysponował materiałem dowodowym do ustalenia dopuszczalności skargi pod względem podmiotowym.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zasadnie przyjął, że stroną jest ten, kto ma interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, a zatem z uwagi na przedmiot sprawy z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Według art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny to interes, którego ochrona jest zagwarantowana w przepisach prawa materialnego. Brak tej ochrony powoduje, że jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, co pozbawia ją statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a zatem prawa do podejmowania ze skutkiem czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym.
Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi podstawy do wyprowadzenia chronionego interesu prawnego jednostki, a jedynie ustanawia system gwarancji procesowych ochrony praw jednostki mającej materialny status strony.
W sprawie w sposób oczywisty wynikało, że skarżący nie miał własnego interesu prawnego. Interesu prawnego nie można bowiem, jak zasadnie przyjął sąd, wyprowadzić z prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego.
Nie można uznać za uzasadniony wywód, że w zakresie nadzoru budowlanego status strony postępowania ma każdy, bez potrzeby wywodzenia interesu prawnego. Postępowanie w zakresie spraw nadzoru budowlanego oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności, a zatem organy nadzoru działają z urzędu. Złożona skarga powszechna przez osobę nie mającą interesu prawnego nie rodzi obowiązku podjęcia postępowania w sprawie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 227 w związku z art. 222 kodeksu postępowania administracyjnego. Złożona skarga powszechna jest podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego tylko jeżeli łącznie spełnione są przesłanki określone w art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem skarga została złożona w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego oraz skarga została złożona przez stronę. Skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego, a sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, na co wskazuje sam skarżący.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W sprawie skarżący nie ma interesu prawnego, a więc nie może dokonać skutecznie czynności procesowej, której następstwem jest wszczęcie postępowania w sprawie i wydanie decyzji administracyjnej.
Oparcie prawa do żądania wszczęcia postępowania w interesie prawnym nie narusza zasady równości wobec prawa. Każdy, kto ma interes prawny może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie złożyć skargę do sądu administracyjnego. W sprawie nie ma więc zastosowania art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.