Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 stycznia 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Wr 2718/03 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 9 października 2002 r., nr PN.II.0911-1/38/02 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1, § 11 ust. 1, § 12 ust. 2, § 19 ust. 3 i 4, § 20, § 28 ust. 1, § 35 ust. 3, § 69 ust. 1, § 70, § 79 i § 122 zd. 2 Statutu Gminy [...], stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] z 2 września 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd podniósł, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – cyt. dalej jako "usg") "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy" (ust. 1). Natomiast "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Z kolei art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Wynika z tego jednoznacznie, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie normy prawnej tego aktu. Formę prawną aktu prawa miejscowego reguluje art. 41 ust. 1 usg, stanowiąc: "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Odstąpienie od formy uchwały jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli przepis ustawy tak stanowi – por. np. art. 41 ust. 2 usg. Stanowienie aktów prawa miejscowego w formie niedopuszczalnej powoduje, że akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego, a przez to i mocy obowiązującej. Unormowanie zawarte w art. 41 ust. 1 usg wyłącza stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego w formie załącznika do uchwały.
Uchwała Rady Gminy [...] z 2 września 2002 r. umieszczając Statut Gminy w załączniku do niej została wydana z naruszeniem § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), który to przepis ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego na podstawie § 143 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, przyjęcie takiej formy stanowienia statutu gminy stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 usg. Organ nadzoru pominął całkowicie ocenę, czy przedstawiona uchwała spełnia warunki ustanowione dla przyznania załącznikowi charakteru prawa miejscowego, przez to i mocy obowiązującej. Stanowi to naruszenie prawa, co w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skargą kasacyjną z 15 marca 2004 r. Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 29 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej;
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 usg;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. wadliwego zastosowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych przepisów uchwały Rady Gminy [...] z 2 września 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...].
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3-5 usg akty organu gminy sprzeczne z prawem nieważne, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne. Naruszenie § 29 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej polegało jedynie na przeniesieniu merytorycznych zapisów Statutu Gminy [...] do załącznika. To naruszenie zasad techniki nie ma żadnego wpływu na treść Statutu. Zatem choć naruszenie prawa jest jednoznaczne, to jednak jego charakter wskazuje na nieistotność wady prawnej.
Następnie zauważył, że to nie sposób sformułowania przepisów wyznacza ich charakter prawny, lecz charakter prawny przepisów przesądza o wymogach dotyczących ich sformułowania. Dlatego też załącznik uchwały będzie zawsze miał ten sam charakter co sama uchwała, bo stanowi jej element Sąd we Wrocławiu nie miał zatem racji przyjmując, że uchwalenie Statutu w załączniku pozbawia go przymiotu prawa miejscowego.
Dodał wreszcie, że zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli zatem Sąd uznał, że pomimo wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała rady gminy dotknięta jest wadą nieważności, to powinien uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze, orzec jednocześnie o stwierdzeniu nieważności uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako "ppsa"). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Zarzut naruszenia przez WSA we Wrocławiu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 29 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej jest trafny. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organ nadzoru badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, stwierdziwszy naruszenie prawa ma obowiązek ustalić, czy jest ono istotne, czy nieistotne. Nie wchodząc bliżej w problematykę określenia tego, co należy rozumieć pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" można z całą pewnością przyjąć, że na pewno będzie nim takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa polegające na zamieszczeniu istotnej materii będącej przedmiotem procesu prawodawczego nie bezpośrednio w uchwale, lecz w załączniku do niej, nie pozbawia automatycznie przepisów zawartych w załączniku charakteru miejscowego prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ załącznik jest częścią uchwały. Nie można zatem uznać, że przyjęcie takiej formy stanowienia statutu gminy stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 usg Rada Gminy dochowała zatem formy stanowienia przepisów prawa miejscowego, określonej w tym przepisie, choć naruszyła zasady techniki legislacyjnej.
Przyjęcie opisanej powyżej wadliwej oceny prawnej przez Sąd I instancji, spowodowało, że nie badał on zarzutów podniesionych przez Gminę [...] w skardze na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...]. Z tych względów, działając na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.